Pubblicato il 06/02/2017

N. 02011/2017 REG.PROV.COLL.

N. 12397/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12397 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da: Agv News Srl, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Federico Tedeschini e Gianmaria Covino, elettivamente domiciliata in Roma, largo Messico, 7, presso lo studio legale Tedeschini;

contro

La Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per l’informazione e l’editoria, Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri con delega all’informazione e editoria - in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale domicilia in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

Agenzia Ansa, non costituita in giudizio;

Agenzia Nove Colonne, cooperativa di giornalisti a r.l., non costituita in giudizio;

G.M.C. S.a.p.a di G.P. Marra, Agenzia Adn Kronos, non costituita in giudizio;

Italpresse s.r.l., non costituita in giudizio;

Askanews s.p.a, non costituita in giudizio;

Area A.G. s.p.a, non costituita in giudizio;

Co.Me. Comunicazione ed Editoria s.r.l., non costituita in giudizio;

Infoedizioni s.r.l., non costituita in giudizio;

Il Sole 24 ore s.p.a., non costituita in giudizio;

Agi - Agenzia Giornalistica S.p.a, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avvocato Angelo Clarizia, presso il cui studio in Roma, via Principessa Clotilde, 2, è elettivamente domiciliato;

La Presse S.p.a, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Laura Maceroni, presso il cui studio in Roma, via di Val Fiorita, 90, è elettivamente domiciliata;

per l'annullamento,

quanto al ricorso introduttivo,

- della direttiva del 19 giugno 2015 a firma del Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri con delega all'informazione e all'editoria, che stabilisce, a partire dal 2016, i requisiti di cui devono essere in possesso le agenzie di stampa per l'acquisto dei servizi informativi e giornalistici, successivamente comunicata con nota del Dipartimento per l'informazione e l'editoria presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri prot. n. 12708 P-4.14.14 del 15 settembre 2015;

nonché, quanto al ricorso per motivi aggiunti depositato in data 22 dicembre 2015:

- della lettera di invito della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per l'informazione e l'editoria - prot. n. 0016633 P-4.14.14 del 14.12.2015;

- dell’eventuale provvedimento di aggiudicazione e/o affidamento della fornitura, ove medio tempore intervenuto; oltre che per la dichiarazione di inefficacia - ai sensi dell'art. 121 e/o 122 del c.p.a. - dei contratti relativi alla fornitura, ove medio tempore stipulati;

nonché, quanto al ricorso per motivi aggiunti depositato in data 15 febbraio 2016:

- della determina del Capo del Dipartimento per l'informazione e l'editoria della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 30 dicembre 2015, conosciuta a seguito di deposito nel presente giudizio da parte dell'Avvocatura Generale dello Stato in data 23 gennaio 2016;

- della determina del Capo del Dipartimento per l'informazione e l'editoria della Presidenza del Consiglio dei Ministri dell'11.12.2015, conosciuta a seguito di deposito nel presente giudizio da parte dell'Avvocatura generale dello Stato in data 23 gennaio 2016;

- della nota prot. n. DIE 0002474 P-4.14.14 del 1 febbraio 2016;

nonché, quanto al ricorso per motivi aggiunti depositato in data 6 maggio 2016:

-del decreto del 28 dicembre 2015 a firma del capo Die, conosciuto a seguito di accesso, con il quale è stata istituita la Commissione per la verifica delle offerte pervenute dalle agenzie di stampa ai fini della fornitura dei servizi giornalistici –informativi delle amministrazioni dello Stato per l’anno 2016, dei verbali redatti dalla commissione, della nota prot. Die 0017391 A-4.14 del 30 dicembre 2015. Ha chiesto altresì l’adozione delle opportune misure attuative, ex art. 59 c.p.a., dell’ordinanza del tar Tazio 3069/2016.

nonché, quanto al ricorso per motivi aggiunti depositato in data 6 agosto 2016:

- della nota prot. 0009195 P-4.14.14 del 27 luglio 2016 a firma del Capo del DIE, con la quale viene esclusa l'AGV News s.r.l. dalla procedura per la fornitura di servizi giornalistici-informativi alle Amministrazioni dello Stato per il periodo luglio-dicembre 2016 e delle contestuali segnalazioni all'ANAC e all'Autorità Giudiziaria;

-per quanto occorrer possa e nei limiti dell'interesse, delle note del 4 luglio 2016, del 12 luglio 2016 e del 22 luglio 2016 dell'Agenzia dell'Entrate, con le quali viene dichiarato che risulterebbero violazioni definitivamente accertate ai sensi dell'art. 38, co.1 d.lgs. 163/06 a carico della ricorrente;

- per quanto occorrer possa e nei limiti dell'interesse, della nota del DIE trasmessa via pec il 7 luglio 2016 e della nota del DIE del 12 luglio 2016;

- della determina di proroga dei contratti per la fornitura dei servizi giornalistici-informativi alle Amministrazioni dello Stato per il secondo semestre 2016;

nonché, quanto al ricorso per motivi aggiunti depositati il 4 ottobre 2016:

- della nota del 22 luglio 2016 dell'Agenzia delle Entrate - Direzione Provinciale I di Roma - Ufficio Territoriale di Roma 2 - Aurelio, depositata in giudizio dalla PCM in data 8 settembre 2016, nella parte in cui è stata confermata l'esistenza di debiti definitivamente accertati alla data dell'8 luglio 2016;

-di ogni altro atto e/o provvedimento connesso e/o consequenziale, ancorché di data o tenore sconosciuto;

e per l’annullamento, ai sensi dell’art. 116, comma 2, del c.p.a.:

- della nota dell'Agenzia delle Entrate - Direzione Provinciale I di Roma - Ufficio Territoriale di Roma 2 - Aurelio pervenuta via pec il 31 agosto 2016, mediante la quale è stato opposto il diniego di accesso ai documenti richiesti con l'istanza inviata dalla ricorrente in data 9 agosto 2016;

- del parziale silenzio-rifiuto serbato dal Dipartimento per l'informazione e l'editoria presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri sulla suindicata istanza in relazione alle comunicazioni di contestazione delle irregolarità fiscali e delle conseguenti esclusioni - ove esistenti - trasmesse dalla stessa PCM alle altre agenzie di stampa che hanno presentato l'offerta nella procedura negoziata di cui trattasi.

nonché, quanto al ricorso per motivi aggiunti depositato in data 2 dicembre 2016,

per l’annullamento:

della nota Die prot. 0011678 P-4.14 del 26 ottobre 2016 a firma del Capo del Dipartimento per l'informazione e l'editoria della Presidenza del Consiglio dei Ministri, nella parte in cui è stato revocato l’affidamento all’AGV News s.r.l., nonché risolto il contratto, per la fornitura di servizi giornalistici per le amministrazioni centrali e periferiche dello Stato per il periodo luglio-dicembre 2016 del 18 agosto 2016 per un importo complessivo di € 771.615,00 inclusa Iva e abbuono dell’1%.

Visti il ricorso, i plurimi motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, della Agi - Agenzia Giornalistica S.p.a. e della La Presse S.p.a.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 gennaio 2017 la dott.ssa Roberta Cicchese e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo del gravame la ricorrente AVG News, società editrice dell’Agenzia di stampa quotidiana nazionale “Il Velino”, ha impugnato la direttiva del 19 giugno 2015 a firma del Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri con delega all'informazione e all'editoria, che stabilisce, a partire dal 2016, i requisiti di cui devono essere in possesso le agenzie di stampa con le quali il Dipartimento per l’editoria della Presidenza del Consiglio dei Ministri (d’ora in avanti anche “Dipartimento” o “Die”) potrà stipulare convenzioni per l'acquisto dei servizi informativi e giornalistici.

Rappresenta come il detto Dipartimento, nell’ambito dei propri compiti istituzionali, stipula contratti con le agenzie di stampa per l’acquisto di servizi giornalistici ed informativi, svolgendo un ruolo assimilabile a quello di una centrale di committenza come previsto dalla legge n. 237/1954, secondo l’interpretazione autentica recata dall’art. 55, comma 24, della legge n. 449/1997.

L’acquisto di tali servizi, in ragione della specialità degli stessi, avviene tramite procedura negoziata senza pubblicazione di un bando, ai sensi dell’art. 57, comma 2, lett. b) del d.lgs. n. 163/2006.

Con la delibera gravata, la Presidenza del Consiglio ha stabilito i nuovi criteri che le agenzie di stampa devono possedere, a partire dal 2016, per la stipula dei detti contratti, prevendendo criteri più restrittivi di quelli precedentemente usati e alla stregua dei quali la ricorrente risulterebbe esclusa dalla partecipazione ai bandi.

Avverso il provvedimento gravato la ricorrente ha articolato diverse censure di violazione di legge ed eccesso di potere, lamentando, in particolare, la violazione del principio di gerarchia delle fonti, del principio del pluralismo delle fonti di informazione, delle norme, anche sovranazionali, in materia di concorrenza, difetto di motivazione ed eccesso di potere per difetto dei presupposti e di proporzionalità.

Si è costituita la Presidenza del Consiglio dei Ministri, instando per la reiezione del ricorso.

Con ordinanza n. 5400/2015 la sezione ha respinto l’istanza di sospensione cautelare del provvedimento impugnato.

Con ordinanza n. 652/2016 il Consiglio di Stato, in riforma di tale decisione, ha accolto l’istanza cautelare.

Con il primo ricorso per motivi aggiunti, depositato il 22 dicembre 2015, la ricorrente ha impugnato la lettera d’invito della Presidenza del Consiglio dei Ministri prot. 16633 del 14 dicembre 2015, avente ad oggetto “Richiesta di offerta per la fornitura alle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato dei servizi giornalistici informativi per l’anno 2016” e l’eventuale provvedimento di aggiudicazione, ove intervenuto, chiedendo altresì la declaratoria di inefficacia dei contratti relativi alla fornitura medio tempore stipulati.

Avverso il provvedimento gravato AGV News ha articolato, oltre alla censura di invalidità derivata per illegittimità della direttiva del 19 giugno 2015, la censura di violazione dell’art. 70, commi 1 e 5, del d.lgs. n. 163/2006 per eccessiva brevità del termine concesso per la presentazione delle offerte.

Con decreto monocratico del Presidente del Tar del 23 dicembre 2015 è stata disposta l’ammissione con riserva della ricorrente alla procedura per la stipulazione dei contratti a cui si riferiva la lettera di invito.

Con il secondo ricorso per motivi aggiunti, depositato il 15 febbraio 2016, la ricorrente ha impugnato la determina del Capo del Die del 30 dicembre 2015, con i quale si è stabilito di procedere, tramite procedura negoziata senza pubblicazione del bando, e tenuto conto delle risultanze dei lavori della Commissione istituita con decreto del 28 dicembre 2015, alla stipula dei contratti di durata semestrale con decorrenza dal 1° gennaio 2016 per l’acquisto di notiziari ordinari e speciali, servizi giornalistici e informativi, ordinari e speciali, con le agenzie di stampa che presentavano i requisiti previsti dalla direttiva del 19 giugno 2015 e della precedente determina del Capo del Die dell’11 dicembre 2015, con la quale si è stabilito di avviare la procedura di acquisizione di offerte da parte delle medesime agenzie.

Ha dedotto violazione degli artt. 2 e 21 septies della l. n. 241/1990, per elusione del decreto cautelare del 23 dicembre 2015 e illegittimità derivata per i motivi dedotti con il ricorso originario.

Con il medesimo ricorso la ricorrente ha formulato un’istanza di accesso.

Con ordinanza n. 3069 del 10 marzo 2016 è stata accolta l’istanza di sospensione cautelare del provvedimento ed è stata accolta in parte l’istanza endoprocessuale di annullamento del diniego parziale di accesso.

Con il terzo ricorso per motivi aggiunti, depositato in data 6 maggio 2016, la ricorrente ha impugnato il decreto del 28 dicembre 2015 a firma del capo Die, con il quale è stata istituita la Commissione per la verifica delle offerte pervenute dalle agenzie di stampa ai fini della fornitura dei servizi giornalistici –informativi delle amministrazioni dello Stato per l’anno 2016, nonché dei verbali redatti dalla commissione nelle sedute del 4 gennaio, del 16 febbraio e del 21 marzo 2016 e della nota prot. Die 0017391 A-4.14 del 30 dicembre 2015, con la quale il Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri rappresentava al Capo del Die l’opportunità di stipulare contratti semestrali, anziché annuali, in considerazione della pendenza del contenzioso instaurato dalla AGV News.

Ha chiesto altresì l’adozione delle opportune misure attuative, ex art. 59 c.p.a., dell’ordinanza del Tar Tazio 3069/2016.

I provvedimenti gravati sono censurati sotto il profilo dell’invalidità derivata. Viene pure lamentata l’illegittima ammissione alla procedura di alcune imprese concorrenti.

Con il quarto ricorso per motivi aggiunti, depositato in data 6 agosto 2016, la ricorrente ha chiesto l’annullamento della nota prot. 0009195 P-4.14.14 del 27 luglio 2016 a firma del Capo del Die, con la quale essa ricorrente è stata esclusa dalla procedura per la fornitura di servizi giornalistici-informativi alle Amministrazioni dello Stato per il periodo luglio-dicembre 2016 e delle consequenziali segnalazioni all'ANAC e all'Autorità Giudiziaria. Ha chiesto, altresì, l’annullamento delle note del 4 luglio 2016, del 12 luglio 2016 e del 22 luglio 2016 dell'Agenzia dell'Entrate, con le quali è stato dichiarato che risulterebbero violazioni definitivamente accertate, ai sensi dell'art. 38, co.1, d.lgs. 163/06, a carico della ricorrente, di due note Die e della determina di proroga dei contratti per la fornitura dei servizi giornalistici-informativi alle Amministrazioni dello Stato per il secondo semestre 2016.

Avverso i provvedimenti gravati la ricorrente ha articolato diverse censure di violazione di legge ed eccesso di potere, lamentando, in particolare, l’insussistenza dei presupposti di legge, atteso che il debito ritenuto ostativo era riferito a sanzioni, a suo giudizio da non considerare imposte o tasse, il difetto di istruttoria, per non avere il Die approfondito le vicende tributarie legate all’emissione delle cartelle esattoriali e giudicato autonomamente la rilevanza delle stesse, violazione del giudicato cautelare.

L’ordinanza di rigetto della sospensione cautelare del provvedimento, n. 6389 emessa dal Tar il 20 ottobre 2016, è stata riformata dal Consiglio di Stato con la seguente motivazione: “Visto il decreto cautelare del Presidente di questa Sezione n. 4894/2016; Ritenuto che al danno lamentato possa ovviarsi disponendo la sospensione del provvedimento impugnato fino alla sollecita definizione del merito della controversia da parte del TAR Lazio”.

Con il quinto ricorso per motivi aggiunti, depositato il 4 ottobre 2016, la ricorrente ha impugnato la nota del 22 luglio 2016 dell'Agenzia delle Entrate, nella parte in cui è stata confermata l'esistenza di debiti definitivamente accertati alla data dell'8 luglio 2016.

Avverso tale provvedimento ha articolato censure sovrapponibili a quelle articolate con il quarto ricorso per motivi aggiunti.

Ha, altresì domandato, ai sensi dell’art. 116, comma 2, del c.p.a., l’annullamento dei provvedimenti di diniego dell’istanza di accesso inviata da essa ricorrente il 9 agosto 2016 all’Agenzia delle Entrate e alla Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Tale ultima domanda è stata in parte dichiarata improcedibile e in parte respinta con ordinanza n. 559 del 13 gennaio 2017.

Con il sesto ricorso per motivi aggiunti, depositato il 6 dicembre 2016, la ricorrente ha chiesto l’annullamento della nota Die prot. 0011678 P-4.14 del 26 ottobre 2016, nella parte in cui ha revocato l’affidamento all’AGV News s.r.l., nonché risolto il contratto, per la fornitura di servizi giornalistici per le amministrazioni centrali e periferiche dello Stato per il periodo luglio-dicembre 2016 del 18 agosto 2016.

Anche avverso tale atto, ha articolato censure sovrapponibili a quelle articolate con il quarto ricorso per motivi aggiunti.

Di tutti i ricorsi per motivi aggiunti la Presidenza del Consiglio ha chiesto il rigetto.

Medesime conclusioni hanno rassegnato, per quanto di interesse, le controinteressate costituite in giudizio.

Alla udienza pubblica del 25 gennaio 2017 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso introduttivo, volto all’annullamento della direttiva del 19 giugno 2015 a firma del Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri con delega all'informazione e all'editoria, che stabilisce, a partire dal 2016, i requisiti di cui devono essere in possesso le agenzie di stampa per poter stipulare con il Dipartimento per l’editoria della Presidenza del Consiglio dei Ministri convenzioni per l'acquisto dei servizi informativi e giornalistici, è fondato.

Come già ritenuto dal Consiglio di Stato, che si è pronunciato in sede di appello cautelare - peraltro operando un remand, cui l’amministrazione non ha dato alcun seguito - il gravame va accolto per assorbente fondatezza delle censure di eccesso di potere per mancanza di proporzionalità, di difetto di motivazione e di violazione del principio del pluralismo, articolati con il primo e il secondo motivo di doglianza.

In proposito occorre considerare come, ai sensi dell’art. 1 della legge n. 237/1954, “La spesa per l'espletamento del servizio di diramazione di notizie e di comunicati degli organi centrali e periferici del Governo, di trasmissione diretta agli organi stessi di informazioni nazionali ed estere (servizio interno) e quella relativa al servizio di trasmissione di notizie dall'estero e per l'estero sono stabilite per l'esercizio finanziario 1951-52 nelle rispettive somme di lire 80.000.000 e di lire 10.000.000; e per gli esercizi successivi nei limiti degli stanziamenti appositamente fissati in bilancio”.

Il successivo articolo 2, nel testo vigente al momento della proposizione del ricorso, stabiliva che “La Presidenza del Consiglio dei Ministri è autorizzata ad avvalersi dell'Agenzia nazionale stampa associata (A.N.S.A.), o di altre agenzie di informazioni, per l'effettuazione dei servizi di cui all'art. 1, in concorso col Ministero degli affari esteri per quanto riguarda il servizio estero. Le convenzioni relative ai servizi stessi saranno approvate nei modi stabiliti dalle vigenti disposizioni”.

La disposizione, ai sensi dell'articolo 55, comma 24, della Legge 27 dicembre 1997, n. 449, va interpretata “nel senso che, al fine di un più razionale utilizzo delle risorse e per garantire alle Amministrazioni dello Stato una completa informazione attraverso la più ampia pluralità delle fonti, la Presidenza del Consiglio dei ministri è autorizzata ad acquistare dalle agenzie di stampa, mediante appositi contratti, notiziari ordinari e speciali, servizi giornalistici e informativi, ordinari e speciali, e loro raccolte anche su supporto informatico, nonché il servizio di diramazione di notizie e di comunicati degli organi centrali e periferici delle Amministrazioni dello Stato. Tali prestazioni rientrano nei servizi di cui all'articolo 7, comma 2, lettera b), del decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 157.”

Dalla lettura della direttiva impugnata e dagli scritti difensivi dell’amministrazione emerge che, fino all’emanazione del provvedimento oggi impugnato, la Presidenza, al fine di individuare i soggetti con i quali intraprendere la procedura di trattativa privata senza bando, faceva riferimento alla nozione di agenzia di stampa a diffusione nazionale contenuta nel secondo comma dell’articolo 27 della legge 5 agosto 1981, n. 416, come modificato dall'articolo 2, comma 122, del d.l. 3 ottobre 2006, n. 262, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, ancorché la stessa fosse stata dettata al, diverso, fine di individuare le agenzie aventi diritto a contributi.

La norma prevede che “Sono considerate a diffusione nazionale le agenzie di stampa i cui notiziari siano distribuiti in abbonamento a titolo oneroso, qualunque sia il mezzo di trasmissione utilizzato, ad almeno quindici testate quotidiane in cinque regioni, che abbiano alle loro dipendenze a norma del contratto nazionale di lavoro più di Dieci giornalisti professionisti con rapporto a tempo pieno, indeterminato ed esclusivo, ed effettuino un minimo di dodici ore di trasmissione al giorno per almeno cinque giorni alla settimana”.

Con l’impugnata direttiva del 19 giugno 2015 sono stati previsti i seguenti, più stringenti, requisiti di partecipazione:

a) un organico pari ad almeno 50 giornalisti dipendenti a tempo indeterminato, con rapporto di lavoro esclusivo e a tempo pieno, inquadrati ai sensi dell’art. 1 del Contratto Nazionale di Lavoro Giornalistico;

b) tre sedi sul territorio nazionale;

c) 15 ore di trasmissione al giorno per sette giorni a settimana; (ndr: si può derogare nel caso in cui si acquistino servizi specialistici, che per loro natura non contemplino la possibilità o l’utilità di una copertura dei giorni festivi);

d) 500 lanci giornalieri, al netto delle notizie sui palinsesti televisivi;

e) abbonamenti a titolo oneroso a 30 testate, il cui corrispettivo sia al netto di eventuali rapporti di acquisto di beni e/o servizi da parte dell’agenzia stessa con la medesima testata, con la copertura di 10 regioni.

Sotto il profilo motivazionale, il provvedimento, nella sua premessa, rappresenta come “anche a motivo della riduzione delle risorse disponibili … è emersa la necessità di rivedere i requisiti da porre a base della scelta delle agenzie di stampa da cui acquistare i servizi informativi, della selezione dei prodotti informativi e della fissazione dei corrispettivi”, dando poi atto, senza fornire ulteriori dettagli, del fatto che la determinazione dei nuovi requisiti è avvenuta a seguito di contraddittorio con gli operatori di settore.

Nella parte illustrativa dei criteri, la direttiva rileva come “è opinione condivisa che tali criteri debbano essere ulteriormente affinati, anche alla luce della riduzione delle risorse disponibili, per garantire la migliore qualità dei servizi acquisti e la maggiore aderenza alle esigenze delle amministrazioni destinatarie dei servizi”, osservando poi, dopo aver enumerato i nuovi requisiti di partecipazione, che si tratta “di criteri oggettivamente misurabili, che guardano alle dimensioni e all’organizzazione delle agenzie e che possono essere considerati indicativi, sia pure con qualche approssimazione, della capacità di esprimere un’offerta informativa più completa e della migliore qualità”.

Quanto alla ratio sottesa alla scelta dei singoli requisiti, infine, il provvedimento si sofferma solo su quelli riguardanti il numero di abbonati e la diffusione nazionale, entrambi ritenuti sintomatici della capacità dell’agenzia di stare sul mercato e dell’apprezzamento, da parte di un diffuso pubblico, dei servizi da questa offerti.

Appare evidente come la motivazione centrale dell’atto sia costituita dalla contrazione dei fondi disponibili, ragione che, tuttavia, è espressa in maniera estremamente generica e non è in alcun modo collegata, in termini di apprezzabile necessità, con l’individuazione dei nuovi criteri.

Non è dato, in sostanza capire, stante la sostanziale assertività della corrispondente affermazione, in che modo l’innalzamento dei requisiti di partecipazione alle procedure di gara consenta la riduzione delle spese, tanto più che la finalità perseguita, come prospettato dalla ricorrente nei suoi scritti difensivi, avrebbe potuto essere raggiunta anche a mezzo di diverse e meno restrittive previsioni (quali, ad esempio, il taglio proporzionale dei compensi).

Né a salvare il complessivo impianto motivazionale dell’atto, possono valere la parziale argomentazione fornita dall’atto stesso in ordine a due soli requisiti su cinque o le ragioni ulteriori indicate negli scritti difensivi dell’amministrazione, peraltro inidonei ad integrare la motivazione indicata in atto.

In particolare, nel testo della delibera, resta oscuro il profilo – centrale, per espressa previsione di cui all’art.55, comma 24, della citata legge n. 449/1997 - del modo in cui i nuovi criteri si conciliano con il rispetto del pluralismo.

A nulla vale poi osservare, come fa la difesa erariale, che quelli individuati sono requisiti minimi, che non determinano l’automatica stipula del contratto, per conseguire la quale occorrerà un apposito vaglio della proposta della parte privata, atteso che i criteri operano come soglia di sbarramento, la cui mancanza preclude l’accesso alla successiva fase di contrattazione.

La direttiva va pertanto annullata con assorbimento di ogni altra censura.

Il primo ricorso per motivi aggiunti, depositato il 22 dicembre 2015 e con il quale la ricorrente ha impugnato la lettera d’invito della Presidenza del Consiglio dei Ministri prot. 16633 del 14 dicembre 2015, avente ad oggetto “Richiesta di offerta per la fornitura alle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato dei servizi giornalistici informativi per l’anno 2016” - censurata perché stabiliva un termine troppo breve per presentare l’offerta - va invece dichiarato improcedibile, come eccepito dalla difesa erariale, atteso che risulta dagli atti di causa che la ricorrente ha presentato la sua domanda entro il termine del 23 dicembre.

Il secondo ricorso per motivi aggiunti, depositato il 15 febbraio 2016 e con il quale la ricorrente ha impugnato la determina del Capo del Dipartimento per l’informazione e l’editoria del 30 dicembre 2015, è fondato, come già ritenuto dalla sezione in sede cautelare (ordinanza n. 3069/2016), nei limiti appresso specificati.

La determina infatti ha un duplice contenuto: essa in primo luogo, in considerazione della pendenza del contenzioso di cui al ricorso introduttivo ed al ricorso per motivi aggiunti, ha stabilito che la Presidenza avrebbe stipulato contratti semestrali anziché annuali, per rinviare, almeno al 50%, l’impegno di spesa, e in secondo luogo ha stabilito che si procedesse, nell’immediato e con riferimento al primo semestre dell’anno 2016, alla stipula dei contratti con le agenzie che avevano i requisiti di cui alla direttiva 19 giugno 2015.

Il ricorso è fondato limitatamente a tale ultima parte, l’unica, invero, avverso la quale le domande di parte sono rivolte e sulla quale in via specifica si appunta l’interesse della stessa ricorrente, stante la dichiarazione contenuta a pag. 5 del ricorso.

L’atto, in parte qua, risulta viziato, sia per l’invalidità derivata che discende dall’accoglimento del ricorso introduttivo (articolata con il secondo motivo di doglianza), sia per violazione del disposto del decreto presidenziale n. 5885/2015, efficace al momento dell’adozione dell’atto, con il quale era stata disposta l’ammissione con riserva della ricorrente a tale fase procedurale (di cui al primo motivo di doglianza).

L’ulteriore determinazione, relativa alla stipula di contratti semestrali in luogo dei contratti annuali, risulta invece logica e congruamente motivata ed è stata adottata per tutelare, in corso di procedimento, proprio gli interessi della odierna ricorrente.

Il terzo ricorso per motivi aggiunti, depositato il 6 maggio 2016 e volto all’annullamento della Determina del Capo del Dipartimento per l’informazione e l’editoria della Presidenza del Consiglio dei Ministri dell’11 dicembre 2015 e di quella ulteriore del 30 dicembre 2015, nella parte in cui l’offerta della ricorrente non è stata valutata per assenza in capo alla medesima dei requisiti di cui alla direttiva 19 giugno 2015, è fondato e va accolto, con riferimento a tale parte di domanda, attesa, anche in questo caso, la fondatezza della censura di invalidità derivata dell’atto per effetto della illegittimità della direttiva del 19 giugno 2015.

Per i medesimi motivi la domanda è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, nella parte in cui la ricorrente censura l’ammissione alla procedura di altre società, asseritamente prive dei requisiti previsti dalla medesima direttiva.

Il quarto ricorso per motivi aggiunti, depositato il 6 agosto 2016 e con il quale la ricorrente ha chiesto l’annullamento del provvedimento con il quale l’AGV News è stata esclusa dalla procedura per la fornitura dei servizi giornalistici per il secondo semestre 2016, è infondato.

In punto di fatto, occorre rilevare come la censurata esclusione è stata disposta ai sensi dell’art. 38, comma 1, lett. g) del d.lgs. n. 163/2006, in considerazione del fatto che l’Agenzia delle entrate - interpellata dalla Presidenza del Consiglio in sede di controllo sulla veridicità delle autocertificazioni rilasciate dalla ricorrente in date 21 giugno e 8 luglio 2016 in merito all’assenza di cause ostative alla stipula di contratti con le pubbliche amministrazioni - ha comunicato, in data 4 luglio 2016, l’esistenza di due violazioni tributarie, di cui una grave, definitivamente accertate in capo alla ricorrente.

Le due violazioni consistevano nel mancato pagamento degli importi, rispettivamente, di € 126.103.61 (di cui alla cartella 097201600036731324, notificata il 16 marzo 2016) ed € 3.826,41 (di cui alla cartella 09720160116133714, notificata il 21 aprile 2016)

La sussistenza delle violazioni è stata peraltro confermata dall’Agenzia delle entrate con nota del 22 luglio 2016, anche dopo che la Presidenza del Consiglio aveva ad essa trasmesso documentazione inviata dalla ricorrente.

Con tale ultima nota la l’Agenzia ha pure comunicato che per il debito di maggiore importo la ricorrente aveva presentato, in data 15/07/2016, apposta istanza di rateazione, accolta dal concessionario in data 22 luglio 2016 e con inizio piano ammortamento in data 1 agosto 2016.

Nel merito, e con riferimento alle singole censure articolate in gravame, si osserva che:

le risultanze dei documenti rilasciati dall'Agenzia delle entrate in relazione alla posizione delle ditte concorrenti alle pubbliche gare — ai fini della verifica del possesso dei requisiti generali, di cui all'art. 38 del d.lg. n. 163 del 2006 — in materia di pagamento di imposte e tasse, vincolano la p.a. appaltante, in ragione della loro natura di dichiarazione di scienza, (Consiglio di Stato, sez. IV, 15/12/2014, n. 6157);

di conseguenza, il procedimento disegnato dall’art. art. 38, comma 1, lett. g) del d.lgs. n. 163/2006, peraltro legato al fatto che il debito tributario superi un certo importo individuato dal legislatore, non prevede margini di valutazione e di apprezzamento della stazione appaltante in ordine alla affidabilità e solvibilità dell’operatore economico che partecipa ad una gara;

l’art. 45, comma 2, della direttiva CE 18/2004, invocato dalla ricorrente ed oggi abrogato, attribuiva agli organi legislativi degli Stati membri la facoltà di prevedere tali tipologie di ipotesi di esclusione (facoltà che il legislatore italiano ha inteso esercitare con l’emanazione dell’art. 38, comma 1, lett. g) del codice dei contratti pubblici) e, diversamente da quanto sostenuto in gravame, non attribuiva alcuna discrezionalità in materia alle stazioni appaltanti;

i debiti menzionati nella comunicazione del 4 luglio 2016 fanno riferimento a violazioni definitivamente accertate, atteso che le stesse non risultano, sulla base delle allegazioni prodotte in atti, impugnate nel termine decadenziale di 60 giorni dalla notifica (di cui all’art. 21 del d.lgs. 546/1992), posto che, l’unico ricorso tributario depositato in atti è datato 25 luglio 2016, non reca prova della notifica all’amministrazione finanziaria ed è proposto avverso il mancato sgravio e non avverso la cartella di pagamento notificata il 16 marzo 2016 (nel senso che l’accertamento diviene definitivo per effetto della decorrenza del termine di impugnazione dell’atto stesso, senza che l’impresa abbia presentato ricorso, ex multis, Tar Abbruzzo, L’Aquila, sez. I, 10 marzo 2016, n. 142, e Tar Sicilia, Catania, sez. I, 9 ottobre 2015, n. 2420);

la ricorrente stessa, del resto, ha ritenuto definitivo il debito, tanto da averne chiesto, in tempo successivo alle dichiarazioni rese in sede di procedura, la rateizzazione;

ai fini dell'integrazione del requisito della regolarità fiscale di cui all'art. 38 comma 1, lett. g), del Codice contratti pubblici, tuttavia, “non è sufficiente che, entro il termine di presentazione dell'offerta, sia stata presentata da parte del concorrente istanza di rateazione del debito tributario, ma occorre invece che il relativo procedimento si sia concluso con un provvedimento favorevole” (Consiglio di Stato, sez. V, 24 novembre 2016, n. 4960 e 26 luglio 2016, n. 3375);

i debiti per interessi e sanzioni a seguito di mancato pagamento di debiti tributari hanno la medesima natura dell’obbligazione principale alla quale accedono (Tar Emilia Romagna, Bologna, 27 novembre 2014, n. 1153/14, e Tar Puglia, Bari, Sez. I, 8 marzo 2012 n. 491), così che quello che rileva è l’oggettivo importo degli stessi, sicuramente superiore al minimo di legge, nel caso in esame;

il fatto che gli interessi e le sanzioni rientrino a pieno titolo nella definizione di imposte e tasse è confermato dall’art. 57 della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 sugli appalti pubblici, che al par. 2 dispone che “Un operatore economico è escluso dalla partecipazione a una procedura d’appalto se l’amministrazione aggiudicatrice è a conoscenza del fatto che l’operatore economico non ha ottemperato agli obblighi relativi al pagamento di imposte o contributi previdenziali e se ciò è stato stabilito da una decisione giudiziaria o amministrativa avente effetto definitivo e vincolante secondo la legislazione del paese dove è stabilito o dello Stato membro dell’amministrazione aggiudicatrice. Inoltre, le amministrazioni aggiudicatrici possono escludere o possono essere obbligate dagli Stati membri a escludere dalla partecipazione a una procedura d’appalto un operatore economico se l’amministrazione aggiudicatrice può dimostrare con qualunque mezzo adeguato che l’operatore economico non ha ottemperato agli obblighi relativi al pagamento di imposte o contributi previdenziali. Il presente paragrafo non è più applicabile quando l’operatore economico ha ottemperato ai suoi obblighi pagando o impegnandosi in modo vincolante a pagare le imposte o i contributi previdenziali dovuti, compresi eventuali interessi o multe.”

la natura vincolata dell’atto esclude la ricorrenza dei prospettati difetti di motivazione e di istruttoria;

non sussiste alcuna violazione delle decisioni cautelari pronunciate in corso di causa, atteso che le ordinanze di accoglimento invocate attengono alla direttiva del 19 giugno 2015 e alle applicazioni della medesima, mentre nel caso in esame la ragione di esclusione si basa su presupposti nuovi e non esaminati nel corso del giudizio.

Quanto alla domanda risarcitoria, formulata nell’ambito del medesimo ricorso, con la quale la ricorrente ha chiesto il risarcimento dei danni derivanti dall’illegittimità dei provvedimenti impugnati e del danno da ritardo nell’affidamento dell’appalto in esecuzione dell’ordinanza del Tar Lazio n. 3069/2016 e del Consiglio di Stato n. 652/2016, la stessa, alla luce di quanto sopra rilevato, può essere accolta solo con riferimento al primo semestre 2016.

La Presidenza del Consiglio, va pertanto condannata, ai sensi dell’art. 1226 c.c., al pagamento del 5% del corrispettivo offerto dalla ricorrente in sede di domanda di partecipazione alla procedura formulata il 23 dicembre 2015, comprensivo del danno curriculare (Consiglio di Stato, sez. V, 13 settembre 2016, n. 3858) e che assorbe pure il lamentato danno da ritardo.

La medesima domanda va respinta con riferimento al secondo semestre, attesa la sopra rilevata legittimità dell’esclusione della ricorrente.

Il quinto ricorso per motivi aggiunti, depositato in data 4 ottobre 2016 e con il quale la ricorrente ha impugnato la nota del 22 luglio 2016 dell'Agenzia delle Entrate, nella parte in cui è stata confermata l'esistenza di debiti definitivamente accertati alla data dell'8 luglio 2016, è infondato alla luce di quanto osservato sopra, in ordine alla sussistenza di una situazione di irregolarità fiscale in capo alla ricorrente.

Il medesimo ricorso è stato già deciso, quanto alla domanda di accesso endoprocessuale, con ordinanza n. 559/2017.

Il ricorso per motivi aggiunti depositato il 2 dicembre 2016 e con il quale la ricorrente ha chiesto l’annullamento della nota Die del 26 ottobre 2016, nella parte in cui è stato revocato l’affidamento dell’AGV News s.r.l. ed è stato risolto il contratto per la fornitura di servizi giornalistici per le amministrazioni per il periodo luglio dicembre 2016, va respinto per le medesime ragioni già indicate nell’esame del quarto ricorso per motivi aggiunti.

Il provvedimento è infatti stato adottato in conseguenza dell’avvenuta esclusione e le censure articolate avverso l’atto hanno il medesimo tenore di quelle già esaminate.

Tanto importa, nuovamente, l’ulteriore reiezione della domanda risarcitoria relativa alla mancata stipula del contratto di fornitura per il secondo semestre 2016.

Le spese di lite possono essere compensate, in considerazione dell’accoglimento di alcuni soltanto tra i ricorsi proposti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, integrato da plurimi motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, così provvede:

- accoglie, nei sensi, di cui in motivazione, il ricorso introduttivo del giudizio, il secondo ricorso per motivi aggiunti e, in parte, il terzo ricorso per motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati, nei sensi pure in motivazione specificati;

- dichiara improcedibile il primo ricorso per motivi aggiunti e, nella parte indicata in motivazione, il terzo ricorso per motivi aggiunti;

- respinge il quarto, il quinto e il sesto ricorso per motivi aggiunti;

- accoglie, nei sensi indicati in motivazione, la domanda risarcitoria e, per l’effetto, condanna la Presidenza del Consiglio al pagamento del 5% del corrispettivo offerto dalla ricorrente in sede di domanda di partecipazione alla procedura, formulata il 23 dicembre 2015.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 gennaio 2017 con l'intervento dei magistrati:

Rosa Perna,     Presidente FF

Ivo Correale,   Consigliere

Roberta Cicchese,      Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE                     IL PRESIDENTE

Roberta Cicchese                   Rosa Perna

IL SEGRETARIO