Delibera  n. 381 del 5 aprile 2017

OGGETTO: Richiesta di parere prot. 46588 del  28.03.2017 sulla natura giuridica di Formez PA come organismo in house della Presidenza del Consiglio  dei Ministri e delle altre Amministrazioni centrali dello Stato tenuto conto  delle sue finalità così come disciplinate dalla norma di riferimento.

AG  11/17/AP

Formez PA

Il Formez PA, considerati i profili soggettivi e oggettivi  dell’associazione come previsti dalla normativa e dallo statuto, per le  attività specificamente individuate all’art. 2, comma 1, d.lgs. 6/2010 e che la  normativa stessa riconosce come aventi funzione pubblicistica o istituzionale,  può configurarsi come organismo in house rispetto alla Presidenza del Consiglio  dei Ministri- Dipartimento della Funzione Pubblica, alle amministrazioni dello  Stato e agli enti associati.

Art. 2, d.lgs. 6/2010

Il  Consiglio

Visto il decreto legislativo n. 50/2016

Visto l’appunto dell’Ufficio Precontenzioso e Pareri

Considerato  in fatto

Con la richiesta di parere inoltrata all’Autorità con nota  prot. n. 46588 del 28.03.2017, il Formez PA domanda  se esso possa vantare la natura giuridica di organismo in house della Presidenza del  Consiglio dei Ministri e delle altre amministrazioni dello Stato.

L’istante, nel richiamare l’orientamento recentemente  espresso dall’ANAC nelle delibere n. 712 del 28 giugno 2016 e n. 1192 del 6  novembre 2016, indica come comprovante la natura di organismo in house della Presidenza del Consiglio  dei Ministri e delle altre amministrazioni dello Stato il collegamento  strutturale e funzionale tra il Dipartimento della Funzione Pubblica e i  Ministeri, appartenenti tutti all’ordinamento della Presidenza del Consiglio  dei Ministri.

A sostegno della tesi della natura di organismo in house l’istante osserva, tra  l’altro, come il Dipartimento della Funzione Pubblica eserciti specifiche  prerogative in materia “trasversale” su tutto il settore pubblico allargato  essendo posto a presidio delle politiche di riforma e modernizzazione delle  pubbliche amministrazioni; in ragione della presenza del Dipartimento della  Funzione Pubblica nella compagine associativa, l’associazione si troverebbe in  una posizione di soggezione al controllo analogo della Presidenza del Consiglio  dei Ministri e dell’Amministrazione centrale dello Stato; l’associazione  avrebbe natura servente rispetto alle altre amministrazioni come dimostrerebbe  il Piano triennale e i relativi aggiornamenti inclusivi delle linee di attività  destinate ai Ministeri; la qualifica dell’associazione in termini di organismo in house della Presidenza del Consiglio  dei Ministri, delle amministrazioni dello Stato e degli enti associati  troverebbe fondamento, oltre che nello statuto, anche nella disciplina dettata  dalla d.lgs. 6/2010 che attribuisce ad essa funzioni istituzionali  nell’interesse delle singole amministrazioni (art. 2).

Ritenuto  in diritto

In riscontro al quesito sollevato occorre  precisare che la natura in house di  un organismo rispetto ad un’amministrazione aggiudicatrice va valutata anche in  base alla specifica o alle specifiche attività individuate come oggetto  dell’affidamento diretto.

Nel caso del Formez PA, l’analisi dei profili soggettivi  dell’organismo, dei rapporti con le amministrazioni associate e delle funzioni  attribuite per legge specificamente definite “istituzionali”, induce a ritenere  che l’associazione si configuri come un organismo in house della Presidenza del Consiglio dei Ministri-Dipartimento  della funzione pubblica, delle amministrazioni dello Stato e degli enti  associati, affidatario diretto di attività specificamente individuate.

Ai sensi dell’art. 5, comma 1, d.lgs. 50/2016 l’affidamento in house è ammesso ove sussistano le  seguenti tre condizioni: a) l'amministrazione aggiudicatrice o l'ente  aggiudicatore deve esercitare sulla persona giuridica di cui trattasi un  controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi; b) oltre l'80  per cento delle attività della persona giuridica controllata deve essere  effettuata nello svolgimento dei compiti ad essa affidati dall'amministrazione  aggiudicatrice controllante o da altre persone giuridiche controllate  dall'amministrazione aggiudicatrice o da un ente aggiudicatore di cui trattasi;  c)  nella persona giuridica controllata non vi deve essere alcuna  partecipazione diretta di capitali privati, ad eccezione di forme di  partecipazione di capitali privati previste dalla legislazione nazionale, in  conformità dei trattati, che non esercitano un'influenza determinante sulla  persona giuridica controllata.

Il comma 2 specifica la nozione di “controllo analogo”  stabilendo che è tale quando è analogo a quello esercitato dall’amministrazione  aggiudicatrice sui propri servizi in presenza di un'influenza determinante sia  sugli obiettivi strategici che sulle decisioni significative della persona  giuridica controllata; inoltre, come prevede il comma 2, il controllo analogo può  anche essere esercitato da una persona giuridica diversa, a sua volta  controllata allo stesso modo dall'amministrazione aggiudicatrice o dall'ente  aggiudicatore. Il comma 4 disciplina anche il controllo “congiunto” da parte di  una pluralità di amministrazioni o enti aggiudicatori e che sussiste ove siano  soddisfatte le seguenti condizioni: a)  gli organi decisionali della  persona giuridica controllata devono essere composti da rappresentanti di tutte  le amministrazioni aggiudicatrici o enti aggiudicatori partecipanti; b) tali  amministrazioni aggiudicatrici o enti aggiudicatori devono essere in grado di  esercitare congiuntamente un'influenza determinante sugli obiettivi strategici  e sulle decisioni significative di detta persona giuridica; c) la persona  giuridica controllata non deve perseguire interessi contrari a quelli delle  amministrazioni aggiudicatrici o degli enti aggiudicatori controllanti.

Il Formez PA è qualificato come associazione riconosciuta, dotata  di personalità giuridica di diritto privato e sottoposta al controllo, alla  vigilanza e ai poteri ispettivi del Dipartimento della Funzione Pubblica della  Presidenza del Consiglio dei Ministri. Ferma restando la partecipazione  maggioritaria della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della  Funzione pubblica, possono aderire al Formez PA tutte le amministrazioni dello  Stato, le regioni, le province, i comuni, le unioni di comuni e le comunità  montane (art. 1, comma 3, d.lgs. 6/2010; art. 4 dello statuto).

Come dimostra la normativa di riferimento e le norme  statutarie sugli organi sociali e l’assemblea così come sui rapporti con il  socio di maggioranza, il Formez PA è soggetto pubblico completamente sottoposto  al controllo, alla vigilanza, ai poteri ispettivi e alle direttive del  Dipartimento della Funzione Pubblica e al controllo delle amministrazioni  associate che lo controllano attraverso gli organi sociali (artt. 3 e 4, d.lgs.  6/2010).

In particolare, i poteri di controllo e ingerenza nelle  scelte strutturali e strategiche dell’associazione da parte del Dipartimento  della Funzione pubblica si esprimono nelle norme che attribuiscono a  quest’ultimo la competenza a rendere un parere preventivo vincolante sulle  decisioni assunte dall’associazione in ordine alla pianta organica, alla  programmazione delle assunzioni, al bilancio preventivo e al bilancio  consuntivo, ai regolamenti di contabilità e di organizzazione, alla nomina del  Direttore generale, alla costituzione di nuove società, agli atti di  straordinaria amministrazione (art. 1, comma 2, d.lgs. 6/2010). Gli associati  intervengono, attraverso l’Assemblea, in ordine all’approvazione del Piano  Triennale delle attività e dei relativi aggiornamenti annuali e del Piano  annuale di attività.

La legge attribuisce al Formez PA il compito di svolgere una funzione di supporto delle riforme e di  diffusione dell'innovazione amministrativa nei confronti dei soggetti associati (art. 2, comma 1, d.lgs. 6/2010), consentendo alle amministrazioni associate di  avvalersi dell’associazione ai fini dell’attuazione di compiti istituzionali,  taluni dei quali specificamente individuati dalla normativa, con possibilità di  addivenire ad accordi per funzioni ulteriori che dovrebbero essere ovviamente  coerenti con la generale funzione di supporto delle riforme e della diffusione  dell’innovazione amministrativa degli associati. In particolare, l’art. 2,  comma 1, d.lgs. 6/2010 stabilisce che la Presidenza del Consiglio dei Ministri  - Dipartimento della funzione pubblica, le amministrazioni dello Stato e le  altre Amministrazioni associate possono avvalersi di Formez PA al fine del  perseguimento delle seguenti finalità: (I) finalità attinenti al settore della formazione (attività incluse  dalla norma: 1) predisporre modelli formativi idonei a favorire la  qualificazione del personale delle amministrazioni regionali e locali per  l'acquisizione di nuove professionalità, anche mediante l'organizzazione di  corsi-concorsi per l'accesso; 2) sperimentare nuove modalità formative idonee a  valorizzare l'apprendimento a mezzo di internet ed assicurare la formazione  continua nelle amministrazioni pubbliche; 3) rendere un supporto per la  valutazione della qualità dei servizi e delle offerte formative, nonché della  loro rispondenza ai requisiti di volta in volta richiesti dall'ente; 4) favorire  attraverso appositi interventi formativi il percorso di internazionalizzazione  delle amministrazioni pubbliche; 5)  assistere il Dipartimento della  funzione pubblica nelle attività di coordinamento del sistema formativo  pubblico);  (II) finalità attinenti al settore servizi e assistenza tecnica (la  norma include le seguenti attività: 1)  fornire assistenza alle  amministrazioni nello svolgimento delle loro attività istituzionali, per la  modernizzazione e l'innovazione delle strutture organizzative in funzione dello  sviluppo economico ed occupazionale del territorio; 2)  fornire assistenza  alle pubbliche amministrazioni nei processi di devoluzione di funzioni  amministrative dello Stato alle regioni ed agli enti locali, anche mediante  l'attivazione di servizi idonei ad agevolare il decentramento di funzioni;  3)  fornire assistenza tecnica, supporto e contenuti alle pubbliche  amministrazioni al fine di migliorare la comunicazione tra le amministrazioni  pubbliche e verso cittadini e imprese, anche attraverso l'attivazione e il  supporto operativo di canali di comunicazione diretta, utilizzabili dai  cittadini stessi; 4)  sviluppare, anche d'intesa con altre amministrazioni  e organizzazioni italiane e di altri Paesi, progetti di cooperazione  internazionale volti allo sviluppo dei sistemi amministrativi; 5)  fornire  assistenza tecnica per l'attuazione delle politiche comunitarie con particolare  riferimento ai fondi strutturali europei).

Per quanto concerne le risorse finanziarie, le stesse devono  ritenersi allo stato pubbliche (quote associative, contributi pubblici,  compensi e corrispettivi derivanti da convenzioni e/o accordi con le  amministrazioni) per quanto lo Statuto rinvii anche a contributi derivati da  non meglio definiti “terzi” (art. 6 dello Statuto).

Sulla base di quanto sopra riportato, per le attività  specificamente individuate dalla legge e che la normativa stessa riconosce come  aventi funzione pubblicistica (“istituzionale”), si ritiene di poter  riconoscere la natura in house del  Formez PA rispetto al Dipartimento della Funzione Pubblica, alle  amministrazioni dello Stato e agli enti associati come previsto dall’art. 2,  comma 3, d.lgs. 6/2010 secondo cui «le attività affidate direttamente dalle  amministrazioni centrali e associate a Formez PA sono considerate attività  istituzionali».

La norma appare di estremo interesse poiché da una parte  configura come “istituzionali”, quindi espressione di funzione pubblica, le  attività svolte dal Formez PA per conto delle altre amministrazioni; dall’altra  parte, nel richiamare tutte le Amministrazioni dello Stato, senza richiedere  espressamente che siano associate, sembrerebbe legittimare l’affidamento  diretto delle predette attività.

Si ritiene, quindi, di poter condividere la tesi espressa  nella richiesta di parere secondo cui il Formez PA è configurato dalla  normativa come ente in house della  Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione pubblica e  delle altre Amministrazioni dello Stato sulla base del collegamento funzionale  e strutturale tra il Dipartimento e i Ministeri, che condividono la comune  appartenenza all’ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri e  rispetto ai quali il Dipartimento svolge funzioni trasversali riguardanti le  amministrazioni dello Stato.

Ciò anche in ragione della sussistenza di un controllo  analogo inteso come “influenza  determinante sia sugli obiettivi strategici che sulle decisioni significative  della persona giuridica controllata” (cfr. art. 5, comma 2, d.lgs. 50/2016)  che sussisterebbe rispetto alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e  rispetto a tutti gli altri associati che esercitano il diritto di voto in  Assemblea, così come in ragione dell’espressa previsione di legge che  attribuisce al Formez PA funzioni di supporto delle riforme e di diffusione  dell’innovazione amministrativa nei confronti della Presidenza del Consiglio  dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica, delle amministrazioni  dello Stato e delle altre Amministrazioni associate (art. 2, comma 1, l. 6/2010).

Pertanto, alla luce delle considerazioni sopra esposte,

Il Consiglio

ritiene, nei limiti di cui in motivazione, che il Formez PA,  considerati i profili soggettivi e oggettivi dell’associazione come previsti  dalla normativa e dallo statuto, per le attività specificamente individuate all’art.  2, comma 1, d.lgs. 6/2010 e che la normativa stessa riconosce come aventi  funzione pubblicistica o istituzionale, possa configurarsi come organismo in house rispetto alla Presidenza del  Consiglio dei Ministri- Dipartimento della Funzione Pubblica, alle  amministrazioni dello Stato e agli enti associati.

Raffaele  Cantone

Depositato  presso la Segreteria del Consiglio in data 13 aprile 2017

Il  Segretario Maria Esposito