BOLLETTINO N. 7 DEL 18 FEBBRAIO 2019 

AS1563 - SCHEMA DI DIRETTIVA SULLA SEPARAZIONE CONTABILE PREDISPOSTA AI SENSI DELL’ART. 15 COMMA 2 DEL DECRETO LEGISLATIVO N. 175/2016

Roma, 12 luglio 2018

Ministero dell’Economia e delle Finanze Dipartimento del Tesoro Direzione VIII – Valorizzazione dell’attivo e del patrimonio pubblico

Con riferimento alla richiesta di parere in merito allo schema di direttiva sulla separazione contabile predisposta ai sensi dell’art. 15, comma 2, del d.lgs. n. 175/16, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, nella sua riunione del 5 luglio 2018, ha inteso svolgere le seguenti considerazioni, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 287/90. Come è noto, nell’ambito della riforma del settore delle società a partecipazione pubblica, attuata con il d.lgs. 19 agosto 2016, n. 175 (Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, c.d. TUSPP), è stato previsto, all’art. 6, comma 1, un obbligo di separazione contabile per le società soggette a controllo pubblico che svolgono attività economiche protette da diritti speciali o esclusivi insieme ad altre attività svolte in regime di economia di mercato. La norma deroga espressamente a quanto previsto dall’art. 8, comma 2-bis, della legge n. 287/90, in base al quale le imprese che, per disposizioni di legge, esercitano la gestione di servizi di interesse economico generale ovvero operano in regime di monopolio sul mercato, qualora intendano svolgere attività in mercati diversi, devono operare mediante società separate. La ratio dell’obbligo di separazione societaria, introdotto dall’art. 11 della legge n. 57/01 – che ha novellato sul punto l’art. 8 della legge n. 287/90 – consiste infatti nell’avvertita necessità, a tutela della concorrenza, di operare una divisione più netta (attraverso un intervento di carattere organizzativo strutturale) tra le attività in convenzione soggette a obblighi di servizio pubblico e le altre attività svolte in concorrenza, in cui operano o possono potenzialmente operare una pluralità di imprese. Il legislatore, valutando insufficiente il vincolo della sola separazione contabile, ha introdotto dunque un’ulteriore misura pro-concorrenziale di portata generale e applicabile a tutti i settori economici, che integra le normative settoriali, al fine di evitare il fenomeno dei c.d. sussidi incrociati, che consentirebbe all’impresa affidataria di diritti speciali o esclusivi di sfruttare i vantaggi derivanti da tali situazioni di privilegio in un mercato diverso, in cui essa opera in regime concorrenziale con altri operatori economici. La previsione dell’obbligo di separazione societaria assolve dunque a finalità di tutela della concorrenza, cui viene riconosciuto un ruolo centrale nella costituzione economica, riportando in una posizione di parità le imprese che competono o possono competere in un dato mercato 1.

Al contrario, il modello della separazione contabile è ritenuto dall’Autorità meno incisivo rispetto alla separazione strutturale2.

Preliminarmente, dunque, si rileva che l’Autorità è intervenuta in diverse occasioni per rappresentare come il modello di separazione societaria sia, anche per le società a partecipazione pubblica, il più idoneo ed efficace allo scopo di prevenire comportamenti anti-competitivi delle imprese pubbliche che svolgono attività economiche protette da diritti speciali o esclusivi e che sono altresì attive in mercati diversi aperti alla libera concorrenza3.

Occorre poi ribadire che l’introduzione dell’art. 6 del TUSPP ha generato un’evidente disparità di trattamento tra le imprese soggette a controllo pubblico e le imprese private. Alle imprese private continua infatti ad applicarsi quanto previsto dall’art. 8, comma 2-bis, della legge n. 287/90, mentre alle imprese pubbliche si applica il più blando obbligo di separazione contabile. Tale disparità si traduce in una violazione del principio di promozione e tutela della concorrenza, che postula una parità di trattamento tra imprese pubbliche e imprese private, ai sensi dell’art. 106 TFUE4.

Tanto premesso, considerata la funzione attribuita alla Direzione VIII del MEF che, ai sensi dell’art. 15, comma 2, del TUSPP, è tenuta ad adottare specifiche direttive sulla separazione contabile e a verificarne la corretta applicazione da parte delle società pubbliche, l’Autorità ritiene opportuno fornire alcune osservazioni sullo schema di direttiva sulla separazione contabile, oggetto della presente richiesta di parere.

Occorre richiamare in proposito i principi generali introdotti nel corso degli anni in ambito comunitario e nelle legislazioni speciali (come quelle relative alle comunicazioni elettroniche e all’energia), volti a garantire massima trasparenza e non discriminazione nell’adozione di sistemi di contabilità separata. Principio cardine della separazione contabile è che siano chiaramente definite le attività economiche protette da diritti speciali o esclusivi e quelle svolte in regime concorrenziale e che vengano seguiti criteri equi, obiettivi e trasparenti nell’imputare le singole poste patrimoniali ed economiche ad ogni servizio offerto, con l’individuazione di specifiche modalità tecnico-operative per la valorizzazione del sistema di contabilità separata. Ciò al fine di consentire che il sistema contabile contenga informazioni affidabili e di dettaglio e permetta di verificare l’esistenza di eventuali comportamenti anti-competitivi delle imprese pubbliche.

 Un’applicazione corretta ed efficace delle regole di concorrenza richiede infatti una conoscenza approfondita delle strutture finanziarie e organizzative delle imprese: le relazioni finanziarie tra autorità pubbliche, imprese pubbliche e altre imprese devono essere trasparenti e gli interventi comunitari in tal senso sono stati numerosi e tutti verso la medesima direzione. In ambito nazionale, il d.lgs. 11 novembre 2003, n. 333 5 individua espressamente, tra le proprie finalità, quella di assicurare la trasparenza delle relazioni finanziarie tra i poteri pubblici e le imprese pubbliche e assicura che la struttura finanziaria ed organizzativa delle imprese soggette all’obbligo di tenere una contabilità separata risulti correttamente documentata, in modo che emergano chiaramente i costi e i ricavi relativi alle distinte attività e i metodi dettagliati con i quali detti costi e ricavi sono imputati o attribuiti alle distinte attività.

Si ritiene, pertanto, che lo schema di direttiva sulla separazione contabile predisposta dal MEF ai sensi dell’art. 15, comma 2, del TUSPP, dovrebbe essere improntato al principio della massima trasparenza e chiarezza circa le poste patrimoniali ed economiche relative alle singole attività svolte dalla società a partecipazione pubblica e a tal fine si ritiene opportuno:

(i) individuare precisi schemi di contabilità analitica obbligatori, prevedendo che la società pubblica predisponga scritture contabili separate e dettagliate che rendano trasparenti tutte le poste patrimoniali ed economiche distinte per ciascun servizio fornito, secondo voci predefinite, distinguendo tra le attività svolte nei mercati in cui la società opera quale destinataria di diritti esclusivi o speciali e quelle offerte nei mercati soggetti alla libera concorrenza e fornendo eventualmente un rendiconto relativo a ciascun mercato;

(ii) identificare dettagliatamente i c.d. servizi comuni (così da consentire l’imputazione dei relativi costi), che allo stato non sono definiti (p.e. approvvigionamenti e acquisti, trasporti e autoparco, logistica e magazzini, servizi immobiliari e facility management, servizi informatici, ricerca e sviluppo, servizi di telecomunicazione, servizi amministrativi e finanziari, organi legali e societari, servizi del personale e delle risorse umane, ecc.), nonché le funzioni operative condivise (p.e. funzione operativa commerciale, di vendita e gestione clientela nei singoli settori). Ciò allo scopo di evitare sovrapposizioni che potrebbero determinare scarsa chiarezza e trasparenza in merito alle voci comuni alle differenti attività svolte dalla società pubblica nei diversi mercati e/o comparti in cui opera;

(iii) per venire incontro alle rappresentate esigenze di evitare un eccessivo aggravio informativo ed economico in capo alle società a partecipazione pubblica, si potrebbe semmai prevedere un regime ordinario e un regime semplificato di contabilità separata, definendo i criteri e le , per cui un’impresa può usufruire dell’uno o dell’altro sistema 6.

Fermo restando quanto sopra, l’Autorità si riserva la facoltà di esprimere ulteriori osservazioni in merito alla bozza finale della direttiva che sarà adottata ad esito della consultazione pubblica avviata dal Dipartimento del Tesoro del MEF, al fine di acquisire suggerimenti e osservazioni da parte dei potenziali stakeholder.

Il presente parere sarà pubblicato sul Bollettino di cui all’art. 26 della legge n. 287/90 ad esito della citata consultazione pubblica, salvo che non vengano rappresentate, entro trenta giorni dal ricevimento della presente comunicazione, eventuali ragioni ostative alla pubblicazione.

 IL PRESIDENTE  Giovanni Pitruzzella

1 Cfr. SP151B – A.IR Autorservizi Irpini, Servizi di trasporto interregionali di competenza statale, provv. n. 27185 del 23 maggio 2018, nonché SP136 – Saremar – Sardegna Regionale Marittima/Rotte Civitavecchia – Golfo Aranci e Vado Ligure – Porto Torres, provv. n. 24033 del 31 ottobre 2012; SP151 – A.IR Autoservizi Irpini – Servizi di trasporto interregionali di competenza statale, provv. n. 24878 del 9 aprile 2014; SP131 – Consorzio Prontobus – ARPA, provv. n. 24889 del 16 aprile 2014; SP151 – A.Ir Autoservizi Irpini-Servizi di trasporto interregionali di competenza statale, provv. n. 24878 del 9 aprile 2014; SP153 – Viaggi Di Maio-Servizi di trasporto e di noleggio, provv. n. 25322 dell’11 febbraio 2015; SP156 – Save-Servizi di handling nell’aeroporto di Venezia, provv. n. 25449 del 22 aprile 2015.

2 AS140 – Schema di regolamento di attuazione della Direttiva n. 91/440/CEE relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie (1998); AS901 – Proposte di riforma concorrenziale ai fini della legge annuale per il mercato e la concorrenza (2012); AS1225 - Servizio pubblico radiotelevisivo (2015).

3 Cfr. AS241 – Parità di trattamento interna-esterna da parte degli operatori aventi notevole forza di mercato nella telefonia fissa (2002); AS265 – Separazione tra gestione delle infrastrutture e servizi di trasporto ferroviario (2003); AS459 – Disposizioni in materia di servizio di noleggio di autobus con conducente e servizio di linea di gran turismo, Regione Lazio (2008); AS1091 – Servizi di ormeggio, disormeggio, battellaggio nel porto e nella rada di Piombino e Tor del Sale (2014); AS1107 – Provincia di Roma-bozza di regolamento disciplinante i servizi di trasporto di linea gran turismo (2014).

4 Audizione dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato presso le Commissioni congiunte Affari Costituzionali del Senato e Bilancio della Camera nell’ambito dell’esame dello “Schema di decreto legislativo recante testo univo in materia di società a partecipazione pubblica”, avv. Filippo Arena, Capo di Gabinetto, 7 giugno 2016, disponibile al link: http://www.senato.it/application/xmanager/projects/leg17/attachments/documento_evento_procedura_commissione/files/000/004/049/Autorit%C3%A0_garante_della_concorrenza_e_del_mercato.pd. Sul punto, si veda altresì Consiglio di Stato, parere n. 438 del 16 marzo 2016 relativo allo schema di decreto legislativo recante il TUSPP.

5 Attuazione della direttiva 2000/52/CE, che modifica la direttiva 80/723/CEE relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie tra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche, nonché alla trasparenza finanziaria all'interno di talune imprese (GU Serie Generale n. 276 del 27-11-2003). 

6 Cfr., nel settore energetico, la Delibera ARERA 137/2016, Testo integrato delle disposizioni dell’Autorità per l’energia elettrica il gas e il sistema idrico in merito agli obblighi di separazione contabile, unbundling contabile, per le imprese operanti nei settori dell’energia elettrica, del gas e per i gestori del servizio idrico integrato e relativi obblighi di comunicazione, artt. 8 e 9.