N. 00289/2023REG.PROV.COLL.

N. 05813/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5813 del 2022, proposto dalla società Psp Verisem Luxemburg Holding S.à r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Fabrizio Arossa, Nico Moravia e Gian Luca Zampa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Nico Moravia in Roma, via Barberini, 86;

contro

la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
la Presidenza della Repubblica, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

e con l'intervento di

ad opponendum:
della società B.F. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Zoppini e Giorgio Vercillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, piazza di Spagna, 15;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione prima) n. 4486 del 13 aprile 2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Visto l’atto di intervento della società B.F. s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 dicembre 2022 il Cons. Luca Lamberti e viste le conclusioni delle parti presenti, o considerate tali ai sensi di legge, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La controversia attiene ad una fattispecie di esercizio del potere governativo di veto ad un’acquisizione societaria, ai sensi del d.l. n. 21 del 2012.

1.1. Più in particolare, con decreto in data 21.10.2021, adottato su conforme deliberazione del Consiglio dei Ministri in data 19.10.2021, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha vietato l’acquisizione, da parte della società di diritto svizzero Syngenta Crop Protection AG, dell’intero capitale sociale della società di diritto olandese Verisem B.V. e delle sue controllate, ivi incluse quelle con sede in Italia.

1.2. La società Syngenta Crop Protection AG è una delle quattro principali business unit di cui si compone il gruppo societario facente capo alla società di diritto svizzero Syngenta AG, a sua volta controllata dalla multinazionale cinese ChemChina, costituente una SOE (State-Owned Enterprise) della Repubblica Popolare Cinese. Il gruppo Syngenta è attivo nel campo agricolo, di cui è uno dei maggiori player mondiali, con interessi in oltre 100 Paesi.

1.3. La società di diritto olandese Verisem B.V. controlla direttamente o indirettamente, tra l’altro, cinque società con sede in Italia, ossia le società Suba Seeds Company s.p.a., Royal Seeds s.r.l., HortuSì s.r.l., Verisem Distribution s.r.l. e Franchi Sementi s.p.a., tutte a vario titolo attive nel settore sementiero: il capitale sociale della società Verisem B.V. è interamente detenuto dalla società di diritto lussemburghese PSP Verisem Luxemburg Holdings S.à r.l., a sua volta controllata da un fondo di private equity statunitense.

1.4. Oggetto dell’operazione, che vede come soggetto interessato all’acquisto la società Syngenta Crop Protection AG e come soggetto interessato all’alienazione la società PSP Verisem Luxemburg Holdings S.à r.l., è l’intero capitale sociale della società Verisem B.V.: l’operazione è stata notificata congiuntamente dalle interessate alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per il Coordinamento Amministrativo in data 05.07.2021.

1.5. Eseguita l’istruttoria, coordinata dal Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali, la pratica è giunta all’attenzione del Consiglio dei Ministri nella seduta del 19.10.2021, che ha ritenuto di non autorizzare l’operazione.

2. La società PSP Verisem Luxemburg Holdings S.à r.l. (di seguito Verisem) ha radicato ricorso avanti il T.a.r. per il Lazio, evocando in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri e la Presidenza della Repubblica ed avanzando quattro ordini di censure, così sintetizzabili:

a1) difetto di entrambe le condizioni alla cui contestuale sussistenza è ex lege subordinato il legittimo esercizio del potere di veto. In particolare, assenza del carattere strategico delle attività delle società italiane del gruppo Verisem e, comunque, strutturale incapacità della relativa acquisizione (di carattere, peraltro, estero su estero) di determinare una “situazione eccezionale, non disciplinata dalla normativa nazionale ed europea di settore, di minaccia di grave pregiudizio per gli interessi pubblici relativi alla sicurezza e al funzionamento delle reti e degli impianti e alla continuità degli approvvigionamenti” (art. 2, comma 3, d.l. n. 21 del 2012) nel campo agroalimentare, perché le società italiane del gruppo: i) detengono una quota del mercato professionale nazionale dei semi pari solo all’1%; ii) non svolgono alcuna attività di produzione di semi, né di sviluppo e ricerca, limitandosi alla commercializzazione all’ingrosso ed alla distribuzione dei semi prodotti da terzi; iii) non sono titolari di diritti di privativa industriale o di proprietà intellettuale; iv) non possiedono i terreni dove i semi vengono coltivati; v) lavorano prevalentemente nel mercato hobbistico, di cui, oltretutto, detengono non più del 20-25% a livello nazionale;

a2) mancata formulazione di una motivazione rafforzata che giustifichi l’assunzione di una decisione distonica rispetto alle risultanze dell’istruttoria, giacché il gruppo di coordinamento si era dichiarato favorevole all’operazione con raccomandazioni e, nell’ambito dei relativi lavori, pure il Dipartimento delle Informazioni per la Sicurezza – DIS si era espresso favorevolmente, sia pure chiedendo l’imposizione di più incisive prescrizioni; la proposta di decisione finale formalizzata dal Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali suggeriva l’assenso con raccomandazioni o con prescrizioni, ma non menzionava affatto l’esercizio del potere di veto;

a3) illegittimità, a monte, dell’art. 11, lett. c), D.P.C.M. n. 179 del 2020, in tesi generico, tautologico ed indeterminato, in violazione del principio di legalità;

b) errato richiamo agli artt. 6 e 9 D.P.C.M. n. 179 del 2020, perché le società del gruppo non svolgono attività di raccolta dati critici, né si occupano di intelligenza artificiale o, comunque, di tecnologie critiche, quali la machine learning; a tutto concedere, tali rilievi non sono emersi in istruttoria;

c) violazione del principio di proporzionalità rispetto a scelte meno impattanti sull’autonomia privata e sul libero operare delle dinamiche di mercato, anche in considerazione dei precisi impegni assunti dall’acquirente in sede di notifica dell’operazione;

d) mancanza del preavviso di rigetto.

3. Costituitasi in resistenza la sola Presidenza del Consiglio dei Ministri, con la sentenza indicata in epigrafe il T.a.r., ha così deciso:

- ha disposto “l’estromissione dal giudizio, per carenza di legittimazione passiva, della Presidenza della Repubblica”, evocata in giudizio dalla ricorrente;

- ha respinto nel merito il ricorso;

- ha compensato le spese di lite.

3.1. Il T.a.r., in particolare, ha così motivato la reiezione del ricorso (si fa riferimento, di seguito, all’indicazione delle censure operata supra, sub § 2):

d) non sarebbe applicabile in subiecta materia l’art. 10-bis l. n. 241 del 1990, giacché “la notifica [dell’operazione] costituisce per l’impresa un vero e proprio obbligo, funzionale all’esercizio dei poteri di controllo spettanti allo Stato, e non è volta ad ottenere un bene della vita. Per tale ragione, nella notifica non è presente alcuna <<richiesta>> da parte della società interessata”; il procedimento, del resto, sarebbe azionabile anche d’ufficio;

a-b) il provvedimento sarebbe espressione di “amplissima discrezionalità, in ragione della natura degli interessi tutelati, attinenti alla sicurezza nazionale”; si tratterebbe, dunque, di atto di alta amministrazione, come tale “sindacabile dal giudice amministrativo nei ristretti limiti della sussistenza di una manifesta illogicità”, nella specie non riscontrabile, atteso che il provvedimento non sarebbe in contrasto con la propedeutica istruttoria e sarebbe articolatamente motivato, posto che “risultano individuati gli asset strategici, rilevanti sotto il profilo dei fattori produttivi critici, delle tecnologie produttive e delle informazioni possedute”; peraltro, “nella fase istruttoria il compito del gruppo di coordinamento, che si avvale del contributo partecipativo delle amministrazioni coinvolte, affiancate dal Dipartimento della pubblica sicurezza, oltre che dell’apporto partecipativo dei soggetti interessati dall’operazione di acquisizione, è quello di raccogliere gli elementi di valutazione tecnica da sottoporre al Consiglio dei ministri in sede collegiale, che non è pertanto vincolato o comunque tenuto ad adottare una motivazione rafforzata nel caso vengano formulate in fase istruttoria proposte differenti rispetto all’esercizio del potere di veto”; non sarebbe neppure illegittimo l’art. 11, lett. c), del D.P.C.M. che, a monte, individua i settori economici suscettibili di uso del potere di veto, giacché “la tecnica redazionale adoperata per individuare gli asset nel settore agroalimentare rappresenta un adeguato compromesso tra la tutela della libertà di impresa e la garanzia della sicurezza nazionale e tiene conto dell’impossibilità di una catalogazione puntuale e minuta degli attivi strategici”;

c) non sarebbe leso il principio di proporzionalità, giacché “il decreto contiene una giustificazione del tutto logica in ordine all’inutilità di imporre misure meno gravose del divieto dell’operazione, quali eventuali prescrizioni, in ragioni della circostanza, non controversa, che l’effettivo proprietario della società acquirente è il Governo cinese e della difficoltà di attuare misure di enforcement realmente efficaci in caso di inottemperanza alle prescrizioni imposte per il trasferimento dell’asset all’estero”.

4. Verisem appella e ripropone criticamente le censure di prime cure.

4.1. La Presidenza del Consiglio dei Ministri si costituisce in resistenza.

4.2. Interviene ad opponendum la società di diritto italiano BF s.p.a., che rappresenta di avere interesse all’intervento in quanto, a suo tempo, ha effettuato una proposta di acquisto del capitale di Verisem B.V..

4.3. All’esito della camera di consiglio del 28.07.2022 l’istanza cautelare svolta dall’appellante viene accolta ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza di merito.

4.4. In data 24.11.2022 Verisem deposita accordo con Syngenta del 17.11.2022 per il prolungamento sino al 19.12.2022 dell’efficacia della cessione, al fine di dimostrare la persistenza dell’interesse all’acquisizione e, dunque, la procedibilità del giudizio.

4.5. In vista della trattazione del ricorso le parti depositano memorie:

- la Presidenza del Consiglio dei Ministri e la società BF ribadiscono l’eccezione di inammissibilità dell’appello, sia perché Syngenta non ha impugnato la sentenza del T.a.r. per il Lazio n. 4488 del 13.04.2022 che ne ha rigettato il parallelo ricorso avverso l’atto di veto (nel relativo giudizio, allibrato al n. 13655 del 2021, Verisem non era stata evocata né aveva preso parte quale interveniente), ciò che, in tesi, impedirebbe comunque la stipula dell’atto di vendita, bloccato dal veto oramai definitivo a carico dell’acquirente, sia perché “la PSP Verisem non ha provato che al momento della notifica dell’Appello lo SPA [ossia il contratto preliminare di vendita fra Syngenta e Verisem] fosse ancora efficace tra le parti”;

- Verisem, a sua volta, sostiene l’inammissibilità intervento di BF perché, nella seconda fase della selezione privata curata dalla stessa Verisem per reperire un compratore, BF non avrebbe presentato un’offerta.

4.6. Il ricorso è stato trattato alla pubblica udienza del 15 dicembre 2022.

5. Il Collegio prende le mosse dalla questione pregiudiziale dell’ammissibilità dell’intervento svolto dalla società BF s.p.a..

5.1. L’intervento è ammissibile.

5.2. Invero, la natura privata della procedura di selezione curata da Verisem ne determina la potenziale ripetizione o, comunque, la possibile rimodulazione anche in itinere - specie all’esito di una pronuncia giurisdizionale che confermi il veto all’operazione di acquisto da parte di Syngenta - proprio perché retta dal diritto comune e non presidiata da rigide ed inderogabili disposizioni di diritto pubblico: ne consegue che BF ha un interesse sì indiretto e riflesso, ma pur sempre giuridicamente apprezzabile, all’esito del presente giudizio.

5.3. Peraltro, per principio generale l’inammissibilità dell’intervento consegue all’evidente dimostrazione dell’assenza dei relativi presupposti, dovendosi altrimenti ammettere l’intervento stesso, quale espressione del diritto di difesa costituzionalmente protetto.

5.4. Non può non rilevarsi, infine, che a quanto consta BF (soggetto imprenditoriale attivo nel settore agroalimentare) era già intervenuta ad opponendum in prime cure nel giudizio gemello n. 13655 del 2021 intentato avanti il T.a.r. da Syngenta, poi definito con sentenza di rigetto n. 4488 del 13.04.2022, in tal modo dimostrando di coltivare attivamente le proprie istanze.

6. Le eccezioni di inammissibilità dell’appello formulate dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri (di seguito PCM) e da BF possono, invece, essere assorbite, considerata la complessiva infondatezza nel merito delle prospettazioni di Verisem.

7. Preliminarmente, il Collegio dà atto che, a seguito della proposizione dell’appello, è riemerso l’intero thema decidendum del giudizio di primo grado – che perimetra necessariamente il processo di appello ex art. 104 c.p.a. – sicché, per ragioni di economia dei mezzi processuali e semplicità espositiva, secondo la logica affermata dalla decisione dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 2015, verranno presi direttamente in esame gli originari motivi posti a sostegno del ricorso introduttivo (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. IV, n. 1137 del 2020).

8. Ciò premesso, il Collegio non può non premettere la ricognizione della normativa applicabile, pur se ciò inevitabilmente appesantisce la trattazione.

8.1. Deve anzitutto menzionarsi il Regolamento (UE) 2019/452 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 19 marzo 2019, volto a “istituire un quadro per il controllo degli investimenti esteri diretti nell’Unione”, che costituisce il corpus normativo di riferimento a livello unionale.

8.1.1. Tale Regolamento:

- al considerando 2, richiama “l’articolo 3, paragrafo 5, del trattato sull'Unione europea (TUE)”, ai sensi del quale “nelle relazioni con il resto del mondo, l'Unione afferma e promuove i suoi valori e interessi”;

- al considerando 3, stabilisce che, “conformemente agli impegni internazionali assunti nell'ambito dell'Organizzazione mondiale del commercio (OMC), dell'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici e degli accordi commerciali e di investimento conclusi con paesi terzi, l'Unione e gli Stati membri possono adottare, per motivi di sicurezza o di ordine pubblico, misure restrittive nei confronti degli investimenti esteri diretti, purché siano rispettate alcune condizioni”;

- al considerando 6, precisa che “gli investimenti esteri diretti rientrano nell'ambito della politica commerciale comune. A norma dell'articolo 3, paragrafo 1, lettera e), TFUE, l'Unione ha competenza esclusiva per quanto concerne la politica commerciale comune”;

- al considerando 8, aggiunge che “il quadro per il controllo degli investimenti esteri diretti e per la cooperazione dovrebbe dotare gli Stati membri e la Commissione degli strumenti per affrontare in modo globale i rischi per la sicurezza o per l'ordine pubblico e per adeguarsi al mutare delle circostanze, mantenendo nel contempo la necessaria flessibilità per consentire agli Stati membri di controllare gli investimenti esteri diretti per motivi di sicurezza e ordine pubblico, tenendo conto delle rispettive situazioni individuali e delle specificità nazionali. Spetta esclusivamente allo Stato membro interessato decidere se istituire un meccanismo di controllo o se controllare un investimento estero diretto”;

- al considerando 11, stabilisce che “dovrebbe essere possibile per gli Stati membri valutare i rischi per la sicurezza o per l'ordine pubblico derivanti da cambiamenti significativi dell'assetto proprietario o delle caratteristiche fondamentali di un investitore estero determinato”;

- al considerando 12, precisa che “al fine di orientare gli Stati membri e la Commissione nell'applicazione del presente regolamento, è opportuno indicare un elenco di fattori che potrebbero essere presi in considerazione nel determinare se un investimento estero diretto possa incidere sulla sicurezza o sull'ordine pubblico ... L'elenco di fattori che possono incidere sulla sicurezza o sull'ordine pubblico dovrebbe restare non esaustivo”;

- al considerando 13, stabilisce che “Nel determinare se un investimento estero diretto possa incidere sulla sicurezza o sull'ordine pubblico, dovrebbe essere possibile per gli Stati membri e la Commissione tenere conto di tutti i fattori pertinenti, compresi gli effetti sulle infrastrutture critiche, sulle tecnologie, comprese le tecnologie abilitanti fondamentali, e sui fattori produttivi che sono essenziali per la sicurezza o il mantenimento dell'ordine pubblico la cui perturbazione, disfunzione, perdita o distruzione avrebbe un impatto significativo in uno Stato membro o nell'Unione. A tale proposito, dovrebbe altresì essere possibile per gli Stati membri e la Commissione tenere conto del contesto e delle circostanze dell'investimento estero diretto, in particolare della possibilità che un investitore estero sia controllato direttamente o indirettamente, ad esempio attraverso finanziamenti consistenti, comprese le sovvenzioni, da parte del governo di un paese terzo, o persegua progetti o programmi all'estero a guida statale”;

- all’art. 2, definisce come “investimento estero diretto, un investimento di qualsiasi tipo da parte di un investitore estero inteso a stabilire o mantenere legami durevoli e diretti tra l'investitore estero e l'imprenditore o l'impresa cui è messo a disposizione il capitale al fine di esercitare un'attività economica in uno Stato membro, compresi gli investimenti che consentono una partecipazione effettiva alla gestione o al controllo di una società che esercita un'attività economica”;

- all’art. 3, stabilisce che “conformemente al presente regolamento, gli Stati membri possono mantenere, modificare o adottare meccanismi per controllare gli investimenti esteri diretti nel loro territorio per motivi di sicurezza o di ordine pubblico” e, in tale ambito, “stabiliscono in particolare le circostanze che danno luogo al controllo, i motivi del controllo e le regole procedurali dettagliate applicabili”;

- all’art. 4, rubricato “Fattori che possono essere presi in considerazione dagli Stati membri e dalla Commissione”, stabilisce:

i) al paragrafo 1, che “Nel determinare se un investimento estero diretto possa incidere sulla sicurezza o sull'ordine pubblico, gli Stati membri e la Commissione possono prendere in considerazione i suoi effetti potenziali, tra l’altro, a livello di: c) sicurezza dell’approvvigionamento di fattori produttivi critici, tra cui l’energia e le materie prime, nonché la sicurezza alimentare”.

ii) al successivo paragrafo 2, che “Nel determinare se un investimento estero diretto possa incidere sulla sicurezza o sull'ordine pubblico, gli Stati membri e la Commissione tengono altresì conto, in particolare, se: a) l'investitore estero sia direttamente o indirettamente controllato dall'amministrazione pubblica, inclusi organismi statali o forze armate, di un paese terzo, anche attraverso l'assetto proprietario o finanziamenti consistenti”.

8.2. Nell’ordinamento nazionale, deve farsi riferimento al D.L. n. 21 del 15 marzo 2012, convertito con modificazioni con l. n. 56 dell’11 maggio 2012 e rubricato “Norme in materia di poteri speciali sugli assetti societari nei settori della difesa e della sicurezza nazionale, nonche' per le attivita' di rilevanza strategica nei settori dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni”.

8.2.1. All’art. 2, comma 1-ter, il D.L. stabilisce che “Con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, del Ministro dello sviluppo economico e del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'interno, con il Ministro della difesa, con il Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale e con i Ministri competenti per settore, adottati anche in deroga all'articolo 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, previo parere delle Commissioni parlamentari competenti, che è reso entro trenta giorni, decorsi i quali i decreti possono comunque essere adottati, sono individuati, ai fini della verifica in ordine alla sussistenza di un pericolo per la sicurezza e l'ordine pubblico, compreso il possibile pregiudizio alla sicurezza e al funzionamento delle reti e degli impianti e alla continuità degli approvvigionamenti, i beni e i rapporti di rilevanza strategica per l'interesse nazionale, anche se oggetto di concessioni, comunque affidate, ulteriori rispetto a quelli individuati nei decreti di cui all'articolo 1, comma 1, e al comma 1 del presente articolo, nei settori di cui all'articolo 4, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2019/452 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 marzo 2019 [ossia, tra l’altro, l’approvvigionamento di fattori produttivi critici, tra cui l’energia e le materie prime, nonché la sicurezza alimentare], nonche' la tipologia di atti od operazioni all'interno di un medesimo gruppo ai quali non si applica la disciplina di cui al presente articolo. I decreti di cui al primo periodo sono adottati entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione e sono aggiornati almeno ogni tre anni”.

8.2.2. Al successivo comma 2-bis, il D.L. precisa che “Qualsiasi delibera, atto od operazione, adottato da un'impresa che detiene uno o piu' degli attivi individuati ai sensi del comma 1-ter, che abbia per effetto modifiche della titolarita', del controllo o della disponibilita' degli attivi medesimi a favore di un soggetto esterno all'Unione europea, di cui al comma 5-bis, ovvero, nei settori individuati nel secondo periodo del comma 5, anche a favore di un soggetto appartenente all'Unione europea, ivi compresi quelli stabiliti o residenti in Italia, comprese le delibere dell'assemblea o degli organi di amministrazione aventi ad oggetto la fusione o la scissione della societa', il trasferimento dell'azienda o di rami di essa in cui siano compresi detti attivi o l'assegnazione degli stessi a titolo di garanzia, il trasferimento di societa' controllate che detengono i predetti attivi, ovvero che abbia per effetto il trasferimento della sede sociale in un Paese non appartenente all'Unione europea, e' notificato, salvo che l'operazione sia in corso di valutazione o sia gia' stata valutata ai sensi del comma 5, entro dieci giorni e comunque prima che vi sia data attuazione, alla Presidenza del Consiglio dei ministri dalla stessa impresa. Sono notificati altresi' nei medesimi termini qualsiasi delibera, atto od operazione, adottato da un'impresa che detiene uno o piu' degli attivi individuati ai sensi del comma 1-ter, che abbia per effetto il cambiamento della loro destinazione, nonche' qualsiasi delibera che abbia ad oggetto la modifica dell'oggetto sociale, lo scioglimento della societa' o la modifica di clausole statutarie eventualmente adottate ai sensi dell'articolo 2351, terzo comma, del codice civile ovvero introdotte ai sensi dell'articolo 3, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 1994, n. 332, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 1994, n. 474, come da ultimo modificato dall'articolo 3 del presente decreto”.

8.2.3. Al successivo comma 3, il D.L. stabilisce che “Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri adottato su conforme deliberazione del Consiglio dei Ministri, da trasmettere tempestivamente e per estratto alle Commissioni parlamentari competenti, può essere espresso il veto alle delibere, atti e operazioni di cui ai commi 2 e 2-bis, che diano luogo a una situazione eccezionale, non disciplinata dalla normativa nazionale ed europea di settore, di minaccia di grave pregiudizio per gli interessi pubblici relativi alla sicurezza e al funzionamento delle reti e degli impianti e alla continuità degli approvvigionamenti”.

8.2.4. Al comma 6, il D.L. aggiunge che “Qualora l'acquisto di cui al comma 5 [ossia “l'acquisto a qualsiasi titolo da parte di un soggetto esterno all'Unione europea di partecipazioni in societa' che detengono gli attivi individuati come strategici ai sensi del comma 1 nonche' di quelli di cui al comma 1-ter, di rilevanza tale da determinare l'insediamento stabile dell'acquirente in ragione dell'assunzione del controllo della societa' la cui partecipazione e' oggetto dell'acquisto”] comporti una minaccia di grave pregiudizio agli interessi essenziali dello Stato di cui al comma 3 ovvero un pericolo per la sicurezza o per l'ordine pubblico … con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, adottato su conforme deliberazione del Consiglio dei ministri, da trasmettere tempestivamente e per estratto alle Commissioni parlamentari competenti, l'efficacia dell'acquisto puo' essere condizionata all'assunzione, da parte dell'acquirente e della societa' le cui partecipazioni sono oggetto dell'acquisto, di impegni diretti a garantire la tutela dei predetti interessi … In casi eccezionali di rischio per la tutela dei predetti interessi, non eliminabili attraverso l'assunzione degli impegni di cui al primo periodo, il Governo puo' opporsi, sulla base della stessa procedura, all'acquisto”.

8.2.5. Il comma prosegue, precisando che “Per determinare se un investimento estero possa incidere sulla sicurezza o sull'ordine pubblico e' possibile prendere in considerazione le seguenti circostanze:

a) che l'acquirente sia direttamente o indirettamente controllato dall'amministrazione pubblica, compresi organismi statali o forze armate, di un Paese non appartenente all'Unione europea, anche attraverso l'assetto proprietario o finanziamenti consistenti”.

8.2.6. Infine, il comma 7 stabilisce che “I poteri speciali di cui ai commi precedenti sono esercitati esclusivamente sulla base di criteri oggettivi e non discriminatori. A tale fine il Governo considera, avuto riguardo alla natura dell'operazione, i seguenti criteri: a) l'esistenza, tenuto conto anche delle posizioni ufficiali dell'Unione europea, di motivi oggettivi che facciano ritenere possibile la sussistenza di legami fra l'acquirente e paesi terzi che non riconoscono i principi di democrazia o dello Stato di diritto, che non rispettano le norme del diritto internazionale o che hanno assunto comportamenti a rischio nei confronti della comunita' internazionale, desunti dalla natura delle loro alleanze, o hanno rapporti con organizzazioni criminali o terroristiche o con soggetti ad esse comunque collegati; b) l'idoneita' dell'assetto risultante dall'atto giuridico o dall'operazione, tenuto conto anche delle modalita' di finanziamento dell'acquisizione e della capacita' economica, finanziaria, tecnica e organizzativa dell'acquirente, a garantire: 1) la sicurezza e la continuita' degli approvvigionamenti; 2) il mantenimento, la sicurezza e l'operativita' delle reti e degli impianti”.

8.3. A livello di normazione secondaria, il D.P.C.M. n. 179 del 18 dicembre 2020, rubricato “Regolamento per l'individuazione dei beni e dei rapporti di interesse nazionale nei settori di cui all'articolo 4, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2019/452 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 marzo 2019, a norma dell'articolo 2, comma 1-ter, del decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 maggio 2012, n. 56” stabilisce, all’art. 11, a sua volta rubricato “Beni e rapporti in tema di approvvigionamento di fattori produttivi e nel settore agroalimentare”, che rientrano tra i beni e i rapporti di cui all'articolo 1 [ossia “beni e rapporti di rilevanza strategica per l'interesse nazionale, ulteriori rispetto a quelli individuati nei decreti di cui all'articolo 1, comma 1, e all'articolo 2, comma 1, del medesimo decreto-legge n. 21 del 2012, nei settori di cui all'articolo 4, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 2019/452 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 marzo 2019”], tra l’altro, “le attivita' economiche di rilevanza strategica e l'approvvigionamento di fattori produttivi critici della filiera agroalimentare”.

8.4. Quanto all’aspetto procedurale, si richiama il D.P.R. 25 marzo 2014, n. 86, rubricato “Regolamento per l'individuazione delle procedure per l'attivazione dei poteri speciali nei settori dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni, a norma dell'articolo 2, comma 9, del decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21”, che, nel disciplinare il procedimento da seguire (poi ancor più dettagliatamente normato dal successivo D.P.C.M. 6 agosto 2014), precisa, per quanto qui di interesse, che (art. 6):

- “Il Ministero responsabile dell'istruttoria e della proposta ai sensi dell'articolo 3, tenuto conto delle risultanze emerse nell'ambito del gruppo di coordinamento di cui all'articolo 2, comma 2, lettera c), trasmette tempestivamente in via telematica alla Presidenza del Consiglio dei ministri, e al suddetto gruppo di coordinamento, la proposta di esercizio dei poteri speciali con il relativo schema di provvedimento, ovvero comunica le motivazioni per cui ritiene non necessario l'esercizio dei poteri speciali”;

- “Lo schema di provvedimento di esercizio dei poteri speciali indica dettagliatamente le minacce di grave pregiudizio per gli interessi pubblici relativi alla sicurezza e al funzionamento delle reti e degli impianti e alla continuita' degli approvvigionamenti e puo' comportare rispettivamente il potere di veto alla delibera o il potere di opposizione all'acquisto nei casi in cui l'imposizione di specifiche prescrizioni, condizioni o impegni non siano sufficienti ad assicurare la tutela degli interessi pubblici”;

- “Nel caso in cui i poteri speciali siano esercitati nella forma di assunzione da parte dell'acquirente di impegni diretti a garantire la tutela degli interessi essenziali dello Stato, di cui all'articolo 2, comma 3, del decreto-legge, ai sensi dell'articolo 2, comma 6, del decreto-legge, lo schema di provvedimento indica:

a) le specifiche prescrizioni o condizioni richieste all'impresa;

b) specifici criteri e modalita' di monitoraggio;

c) l'amministrazione competente a svolgere il monitoraggio delle prescrizioni o condizioni richieste, nonche' l'organo da essa incaricato di curare le relative attivita';

d) le sanzioni previste dal decreto-legge in caso di inottemperanza, anche tenuto conto delle previsioni di cui all'articolo 8”.

9. Attingendo a questo punto il merito, il Collegio ricostruisce l’andamento del procedimento.

10. Per quanto di interesse ai fini della presente decisione, la fase istruttoria si è svolta come segue.

10.1. Nella riunione finale del Gruppo di coordinamento del 07.10.2021, il Ministero dell’Agricoltura, nella qualità di Amministrazione responsabile dell’istruttoria, propone “il non esercizio dei poteri speciali”, aggiungendo tuttavia che “in considerazione della strategicità degli asset coinvolti e del carattere programmatico di alcuni impegni assunti dalle società notificanti, sia necessario garantire il monitoraggio sugli stessi”: il Ministero, pertanto, “propone di inserire nella delibera di non esercizio dei poteri speciali una raccomandazione, rivolta alla società acquirente, affinché operi in modo conforme agli impegni assunti in sede di notifica e nel corso del procedimento”.

10.2. Il Dipartimento delle informazioni per la sicurezza “evidenzia le criticità ed i rischi legati alla natura dell’operazione” e “propone, in alternativa, di esercitare i poteri speciali, mediante l’imposizione di specifiche prescrizioni volte al mantenimento dei rapporti contrattuali ed alla preservazione dell’attività di Suba Seeds Company s.p.a. in Italia”.

10.3. Anche sulla scorta delle osservazioni del Segretario generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri - secondo cui da un lato “le raccomandazioni proposte dal Ministero responsabile sono simili a delle vere e proprie prescrizioni”, dall’altro comunque “il Consiglio dei Ministri, in sede di esame del provvedimento, può decidere di mutare la natura delle raccomandazioni trasformandole in un esercizio dei poteri speciali con prescrizioni” - il Gruppo di coordinamento concorda con la proposta del Ministero dell’Agricoltura di non esercizio dei poteri speciali, con la formulazione di apposite raccomandazioni alla società acquirente, soggette a monitoraggio.

10.4. Conseguentemente, il Ministero dell’Agricoltura, nel trasmettere alla PCM, con nota dell’11.10.2021, gli esiti della fase istruttoria, propone il “non esercizio dei poteri speciali”, sia pure prevedendo che “l’acquirente trasmetta al Governo una relazione periodica di monitoraggio dell’operazione, al fine di consentire la verifica del rispetto degli stessi”.

10.5. Tuttavia, nell’appunto per il Ministro in vista del Consiglio dei Ministri, si ventila altresì la proposta alternativa dell’esercizio dei poteri speciali, mediante la formulazione di “apposite prescrizioni”, dettagliatamente indicate.

10.6. Nel corso del Consiglio dei Ministri del 19.10.2021, il Ministro dell’Agricoltura propone senz’altro “l’esercizio dei poteri, manifestando disponibilità al confronto in merito all’opzione tra prescrizioni o veto”, opzione quest’ultima poi prescelta dal Consiglio, all’esito della discussione.

11. Da quanto precede si evince che non sussiste, in termini sostanziali, il contrasto lamentato dalla ricorrente fra il provvedimento e l’istruttoria, almeno nella misura macroscopica tale da determinare un inaccettabile iato fra gli esiti della stessa ed il successivo decisum, con conseguente vizio della funzione.

11.1. Invero, nell’ambito dei lavori del Gruppo di coordinamento il Ministero dell’Agricoltura individua l’operazione come “strategica” (si menziona espressamente, in particolare, la “strategicità degli asset coinvolti”) e qualifica come fondamentali gli impegni assunti pro futuro dall’acquirente, che, proprio in quanto strutturalmente “programmatici”, necessitano di essere puntualmente verificati.

11.2. Il Ministero, dunque, pur proponendo il non esercizio dei poteri speciali, esprime la consapevolezza della delicatezza della questione, sia per l’oggetto dell’operazione, sia per il carattere qualificante che rivestono gli impegni assunti dall’acquirente in sede di notifica (poi vieppiù arricchiti nel corso dell’istruttoria).

11.3. Il Gruppo di coordinamento concorda con l’impostazione ministeriale.

11.4. Nella conseguente proposta formale rivolta alla PCM (cfr. nota dell’11.10.2021), il Ministero dell’Agricoltura ritiene non sussistere i presupposti dell’esercizio dei poteri speciali, alla luce:

- della “puntuale disciplina” normativa nazionale del settore sementiero (“che prevede un rigoroso sistema di vigilanza e controllo”);

- del fatto che le “target italiane utilizzano” sementi “di pubblico dominio” (salvo solo 63 varietà ortive, di cui la società Royal Seeds è costitutore), “non svolgono un’attività di ricerca e di significativa costituzione varietale”, operano “in un contesto piuttosto differenziato”, detengono “un ruolo marginale nel mercato professionale” nazionale, “non detengono materiale genetico specifico” ed hanno un “fatturato consolidato … di gran lunga inferiore alle soglie di rilevanza strategica individuate generalmente nei settori soggetti al golden power”;

- degli impegni “stringenti e significativi” assunti dall’acquirente.

11.5. Il Ministero, comunque, proprio in considerazione del fatto che “le dichiarazioni e gli impegni dell’acquirente in sede di notifica e nel corso del procedimento, come poc’anzi specificati, assumono rilevanza a fondamento di tale conclusione istruttoria … propone di prevedere che l’acquirente trasmetta al Governo una relazione periodica di monitoraggio dell’operazione, al fine di consentire la verifica del rispetto degli stessi”.

11.6. I dati oggettivi raccolti dal Gruppo in sede istruttoria identificano, dunque, un’operazione attinente ad una materia dichiaratamente “sensibile”, in ordine alla quale, nondimeno, viene esclusa la necessità di esercizio dei poteri speciali in considerazione dei vari profili specificamente enucleati.

11.7. Peraltro, dapprima il Ministero dell’Agricoltura rappresenta al Ministro la possibile alternativa dell’imposizione non di semplici raccomandazioni, ma di ben più incisive prescrizioni; quindi, in sede di Consiglio dei Ministri, il Ministro propone senz’altro l’esercizio dei poteri, nella forma più lieve dell’assenso con prescrizioni o in quella più dura del divieto.

11.8. Questo significativo climax istruttorio registratosi nella specie da un lato testimonia l’esito tutt’altro che monolitico ed univoco dell’istruttoria stessa, dall’altro attesta vieppiù, per tabulas, la percepita delicatezza della questione già nel corso della fase istruttoria.

12. Pur a voler prescindere da tali considerazioni, comunque, il Collegio osserva in termini generali che, nella procedura dell’esercizio dei poteri speciali, ciò che giuridicamente distingue la fase decisoria dalla previa fase istruttoria è proprio l’attività valutativa del sostrato fattuale acquisito agli atti.

13. Il procedimento nazionale in tema di “golden power” è, invero, bifasico.

13.1. Esso prevede una prima fase di carattere prettamente istruttorio tesa all’acquisizione di tutti i dati di fatto rilevanti al fine di ricostruire ed inquadrare l’operazione in chiave tanto analitica, quanto sistemica, a beneficio della successiva valutazione finale: tale fase, che il D.P.R. n. 86 del 2014 significativamente definisce come “attività propedeutica all’esercizio dei poteri speciali”, è curata da un apposito Gruppo di coordinamento, composto da personale di livello dirigenziale apicale della PCM e dei vari Ministeri interessati.

13.2. La seconda fase, appunto decisoria, è viceversa appannaggio esclusivo del Consiglio dei Ministri.

14. Questa seconda fase – affidata, non a caso, al massimo organo di direzione politica dello Stato e non a personale dirigenziale – assume un marcato ed assai lato profilo discrezionale: essa, invero, prende le mosse sì dai dati di fatto acquisiti in sede istruttoria, ma, nel contesto di una valutazione collegiale della questione in cui intervengono i Vertici politici di tutte le Amministrazioni dello Stato, affronta, inquadra e qualifica l’operazione nell’ambito della più ampia postura politica dello Stato in ottica non solo economica e finanziaria, ma in senso più globale strategica.

14.1. Il Consiglio dei Ministri, in sostanza, non si limita ad una ricognizione atomistica, puntiforme e, per così dire, “contabile” ed anodina delle caratteristiche specifiche dell’operazione, ma la traguarda nell’ambito e nel contesto dei fini generali della politica nazionale, ponderandone gli impatti sia sull’assetto economico-produttivo del settore socio-economico interessato, sia sulla più ampia struttura dell’economia nazionale, sia, infine, sui rapporti internazionali e sul complessivo posizionamento politico-strategico del Paese nell’agone internazionale.

14.2. Del resto, è lo stesso diritto unionale che facoltizza tale ampio spettro di valutazioni (cfr. le disposizioni richiamate supra del richiamato Regolamento UE n. 452 del 2019 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 19 marzo 2019).

14.3. In definitiva, dunque, nella specifica procedura in commento il vizio di contrasto con l’istruttoria si presenta strutturalmente marginale, in quanto è limitato ai casi macroscopici in cui il Consiglio affermi fatti smentiti dall’istruttoria o, al contrario, neghi fatti riscontrati nella fase istruttoria.

15. Ovviamente, ciò non veicola una sorta di arbitrio decisionale del Consiglio, che, di contro, deve poggiare su un iter argomentativo coerente, fondato sui criteri posti a monte dalla legge.

15.1. Nella vicenda di specie, decisivo è il fatto che l’acquirente è indirettamente (ma univocamente) espressione del Governo della Repubblica Popolare Cinese, circostanza debitamente evidenziata dal Consiglio e giuridicamente rilevante ai sensi tanto della normativa unionale (Regolamento n. 452 del 2019, considerando 13 ed art. 4), quanto di quella nazionale (cfr. D.L. n. 21 del 2012, art. 2, comma 6).

15.2. Il Consiglio, in particolare, ha rilevato che:

- per la Repubblica Popolare cinese, Stato ad economia pianificata, il settore alimentare costituisce dichiaratamente un obiettivo strategico (così il XIV Piano quinquennale), nel quale quindi è ragionevole ritenere che siano autoritativamente convogliate, guidate ed indirizzate le (poderose) energie economiche, finanziarie e politico-diplomatiche del Paese;

- le società del gruppo Verisem sono attive in tale settore, sono tecnologicamente all’avanguardia (in particolare, dalla relazione delle parti interessate e dall’audizione di Assosementi risulta che le società italiane del Gruppo Verisem sono altamente qualificate in punto di moltiplicazione del seme, attività ictu oculi oltremodo delicata, sensibile e “strategica”) e, benché non producano direttamente i semi ma stipulino, a tal fine, contratti con gli agricoltori italiani (cui, peraltro, cedono a titolo oneroso il “basic seed”, ossia il “portaseme”, e la cui attività di coltivazione è sistematicamente supervisionata da agronomi del Gruppo - cfr. ricorso al T.a.r., pag. 18 e relazione delle parti in data 02.08.2021), è evidente che contrattualmente possano incidere sulla filiera agroalimentare nazionale, condizionandola in maniera apprezzabile in base alle loro mutevoli necessità, evidentemente dettate, in ultima analisi, dalla volontà (politica) del Governo di Pechino.

15.3. In proposito, il Collegio rileva che:

- l’apprezzamento della strategicità di un’operazione in relazione all’interesse nazionale da parte del Consiglio dei Ministri ha tratti altamente discrezionali, posto che lo stesso concetto di interesse nazionale non è un prius, ossia un dato oggettivo preesistente in natura, bensì un posterius, ossia la risultante di valutazioni ed opzioni politiche;

- tale apprezzamento, proprio in quanto attiene ad un profilo di massima quale quello strategico, viene svolto dal Consiglio dei Ministri nell’ambito di un’ampia valutazione geopolitica proiettata a scenari futuri e può legittimamente essere proteso non solo a proteggere istanze nazionali, ma anche a non favorire esigenze e scopi di Stati ritenuti (non solo ostili, ma anche semplicemente) competitor o con i quali, comunque, i rapporti possano prospetticamente presentare profili di problematicità;

- più in generale, l’ascrizione di “rilevanza strategica per l’interesse nazionale” ai “beni e rapporti” coinvolti da un’operazione notificata, al fine della verifica circa la sussistenza di un “possibile pregiudizio alla sicurezza e … alla continuità degli approvvigionamenti” (cfr. D.L. n. 21 del 2012, art. 2, comma 1-ter), è stata già operata a monte con D.P.C.M. n. 179 del 2020, che, per quanto qui di interesse, così dispone:

i) qualifica “attività economiche di rilevanza strategica … le attività economiche essenziali per il mantenimento delle funzioni vitali della società”, quali certo sono quelle del settore agroalimentare, fondamentale per la stessa esistenza fisica dell’uomo;

ii) con specifico riferimento al settore agroalimentare, qualifica come strategico “l’approvvigionamento di fattori produttivi critici della filiera alimentare”, quali certo sono le sementi, base imprescindibile di ogni coltivazione agricola.

16. Tale ultima locuzione non presenta l’intollerabile profilo di genericità ed indeterminatezza lamentato dall’appellante, ove si ponga mente allo scopo della normativa (primaria e secondaria) in tema di golden power, che è quello di apprestare una disciplina a maglie volutamente larghe al fine di non imbrigliare – e, quindi, depotenziare – il presidio costituito dalla spendita del potere omonimo.

16.1. Il potere di golden power, infatti, rappresenta il limes provvedimentale posto dalla legge a garanzia ultima dell’interesse nazionale nelle specifiche macro-aree economiche prese in considerazione; come tale, e proprio in quanto dettato a tutela di interessi fondamentali (“strategici”) della collettività nazionale come discrezionalmente apprezzati dal Consiglio dei Ministri, esige un fondamento normativo altrettanto ampio, elastico, flessibile ed inclusivo, che consenta di apprestare la massima e più efficace tutela agli (assai rilevanti) interessi sottostanti: in tale specifica ottica, esula qualunque addebito di indeterminatezza e genericità.

16.2. Peraltro, aggiunge il Collegio, siamo al di fuori della materia lato sensu penale (che impone, come noto, la necessità di una particolare tassatività nell’enucleazione della fattispecie normativa), esulando dalla normativa sul golden power qualsivoglia finalità afflittiva; parimenti, non ricorre l’imposizione di una prestazione patrimoniale ex art. 23 Cost. (cfr. ricorso al T.a.r., pag. 44), ma la mera previsione legislativa di un presidio di verifica della compatibilità dell’iniziativa economica privata con l’utilità sociale (art. 41 Cost.), espressione ampia in cui certo rientra l’interesse nazionale in ordine a “beni e rapporti strategici” come individuati dalla legge.

17. Di converso, è la stessa normativa primaria a stabilire che:

- “per determinare se un investimento estero possa incidere sulla sicurezza o sull'ordine pubblico … è possibile prendere in considerazione” il fatto che “l'acquirente sia direttamente o indirettamente controllato dall'amministrazione pubblica, compresi organismi statali o forze armate, di un Paese non appartenente all'Unione europea” (cfr. D.L. n. 21 del 2012, art. 2, comma 6);

- “il Governo considera, avuto riguardo alla natura dell'operazione … l'esistenza, tenuto conto anche delle posizioni ufficiali dell'Unione europea, di motivi oggettivi che facciano ritenere possibile la sussistenza di legami fra l'acquirente e paesi terzi che non riconoscono i principi di democrazia o dello Stato di diritto”, nonché “l'idoneità dell'assetto risultante dall'atto giuridico o dall'operazione … a garantire … la sicurezza e la continuità degli approvvigionamenti” (cfr. D.L. n. 21 del 2012, art. 2, comma 7).

18. Alla luce di queste puntuali coordinate legislative, in considerazione degli impatti che l’operazione potrebbe avere su “fattori produttivi critici della filiera alimentare” (quali indubbiamente sono le sementi e la libertà contrattuale dei produttori agricoli nazionali) e della riconducibilità della società acquirente al Governo di un Paese estraneo all’Unione Europea e connotato da una forma di governo differente da quelle occidentali, il Consiglio dei Ministri ha riscontrato la sussistenza di una “situazione eccezionale, non disciplinata dalla normativa nazionale ed europea di settore, di minaccia di grave pregiudizio per gli interessi pubblici relativi alla sicurezza e alla continuità degli approvvigionamenti”, cui la normativa primaria (cfr. D.L. n. 21 del 2012, art. 2, comma 3) subordina l’esercizio dei poteri di golden power sub specie di veto all’operazione.

18.1. Tale delibazione non sconta il vizio della funzione ravvisato dall’appellante, posto che il Consiglio dei Ministri ha ritenuto, nell’esplicazione dell’ampia discrezionalità di cui – quale massimo organo di indirizzo politico del Paese – dispone, di apprestare una tutela particolarmente incisiva al settore agroalimentare nazionale, da un lato proteggendo il patrimonio informativo, tecnologico, scientifico e contrattuale posseduto, nel settore sementiero, dalle target italiane (in particolare, dalla società Suba Seeds), dall’altro e specularmente impedendo che, grazie all’acquisizione, la società Syngenta (e, per essa, il Governo cinese) integrando la propria filiera, possa incrementare il proprio potenziale capacitativo in un’area dichiaratamente strategica anche per la Repubblica Popolare (cfr. la relazione presentata dalle parti in data 02.08.2021, pag. 8, ove si precisa che “il razionale strategico dell'Operazione è rappresentato dalla rilevanza che il segmento di clientela a livello globale cui Verisem si rivolge riveste per Syngenta”).

18.2. Il Consiglio dei Ministri, in particolare, ha inteso evitare che, grazie all’acquisizione, il Governo cinese possa volgere a vantaggio del proprio mercato domestico il potenziale produttivo delle target italiane (in particolare, di Suba Seeds), mediante, inter alia, la “rimodulazione delle priorità e delle tempistiche dell’agenda produttiva delle aziende agricole italiane”, la “delocalizzazione dei punti decisionali fuori dai confini nazionali”, il “mutamento del modello di business”, “l’accelerazione del processo di standardizzazione nella produzione di sementi”, tutte ipotesi che non possono certo escludersi in futuro.

18.3. Come già specificato supra, nell’ambito della procedura di cui al D.L. n. 21 del 2012 il Consiglio dei Ministri è organo decisionale deputato, sulla base delle risultanze fattuali dell’istruttoria (e non anche delle valutazioni e delle proposte operate dal Gruppo di coordinamento o dal Ministero responsabile), ad operare un’ampia valutazione prospettica di scenario, tesa da un lato a preservare il Paese da possibili fattori di rischio prospetticamente rilevanti, dall’altro e contestualmente ad arginare iniziative di Paesi terzi potenzialmente pericolosi o per i quali, comunque, sia ritenuto opportuno un ingaggio geopolitico particolarmente prudente.

18.4. In altra angolazione argomentativa, la stessa valutazione di strategicità non costituisce un dato oggettivo e, per così dire, inconfutabile riveniente dalle caratteristiche dell’operazione in sé atomisticamente considerate, ma rappresenta la risultante di una ponderazione altamente discrezionale (se non apertamente politica), sì che ben può essere qualificata “strategica” e capace di determinare “una situazione eccezionale” non altrimenti fronteggiabile un’operazione che pure, di per sé, non presenti profili intrinseci macroscopicamente straordinari: altrimenti detto, una stessa operazione può essere strategica o meno in funzione anche (se non soprattutto) dei soggetti coinvolti, non solo dei caratteri dell’asset e della società target.

18.5. Del resto, il controllo di un operatore economico nazionale da parte di uno Stato terzo estraneo all’Unione Europea e con cui non intercorrono formali e cogenti legami di alleanza (si pensi, in primis, a quello riveniente dal Trattato NATO) fa sì che l’operazione non sia ascrivibile al solo mercato ed alle connesse logiche di politica industriale, ma coinvolga ineludibilmente anche considerazioni di politica internazionale e di sicurezza, tese in ultima analisi a preservare non solo il funzionamento corretto del mercato nazionale, messo in pericolo dalla presenza di un operatore longa manus di uno Stato straniero, ma la stessa effettività del principio costituzionale supremo di cui all’art. 1, comma 2 (“La sovranità appartiene al popolo”), potenzialmente vulnerato da acquisizioni di asset fondamentali per la collettività nazionale da parte di Stati stranieri che, ad avviso del Governo, non diano sufficienti garanzie circa il relativo uso.

19. La piena idoneità delle ragioni afferenti alla tutela del settore agroalimentare a sorreggere ex se il provvedimento rende superfluo lo scrutinio delle censure mosse dall’appellante alle altre due ragioni enucleate nel provvedimento, inerenti ai profili della “raccolta dati” e alle “tecnologie di machine learning”.

20. Per doverosa completezza motivazionale, il Collegio precisa che la normativa nazionale di cui al D.L. n. 21 del 2012 è conforme al diritto unionale, che, come visto, lascia ampio spazio al legislatore nazionale (cfr. considerando 8 e 12 del Regolamento 2019/452) e qualifica come “fattore pertinente” ai fini dell’esercizio dei poteri di golden power il controllo dell’acquirente da parte del Governo di un Paese terzo estraneo all’Unione Europea (considerando 13 ed articolo 4 del citato Regolamento).

21. Tornando alla vicenda di specie, non può neanche rilevare che la multinazionale ChemChina già controlli un’importante società italiana attiva nel settore automotive (cfr. ricorso al T.a.r., pag. 17): l’esercizio dei poteri di golden power, infatti, consegue ad una considerazione attuale del quadro politico internazionale (strutturalmente in evoluzione) e si modula in base allo specifico settore economico interessato ed alla sua specifica “sensibilità” strategica.

22. Non si apprezza, poi, una violazione del principio di proporzionalità.

22.1. Il provvedimento, invero, indica chiaramente i motivi che lasciano stimare la costitutiva insufficienza dell’imposizione di prescrizioni, che non solo non osterebbero al perfezionamento dell’operazione, ma oltretutto produrrebbero “effetti pecuniari e/o obbligatori … di complessa realizzabilità in caso di inottemperanza del destinatario cinese”.

22.2. Una siffatta motivazione – innervata dalla primaria necessità di impedire il perfezionarsi dell’operazione – appare logica, posto che l’imposizione di prescrizioni, pur se stringenti, non solo consentirebbe la conclusione dell’acquisizione, ma, per di più, sarebbe oggettivamente difficile da implementare, considerata la natura sovrana del detentore sostanziale del controllo della società acquirente (ossia il Governo cinese).

23. Rimane, infine, da scrutinare la questione della mancata formulazione del preavviso di rigetto, ex art. 10-bis l. n. 241 del 1990.

23.1. Sul punto, la motivazione spesa dal T.a.r. merita conferma, posto che con la notifica dell’operazione le parti interessate non veicolano un’istanza, ma adempiono ad un dovere prescritto dalla legge (cfr. lo stesso ricorso al T.a.r., pag. 11).

23.2. Peraltro, aggiunge il Collegio, la particolare specificità della materia lascia propendere per il carattere (implicitamente) completo ed autosufficiente della relativa disciplina, recata dall’apposito regolamento di cui al D.P.R. 25 marzo 2014, n. 86, la cui oggettiva specialità lo rende insuscettibile di integrazioni ab externo.

23.3. Infine, non può non rilevarsi che:

- la disciplina del preavviso di rigetto non è compatibile con la natura giuridico-costituzionale dell’organo decisorio che interviene nella specie (non è, invero, ipotizzabile un contraddittorio, sia pur cartolare, fra le imprese interessate all’operazione ed il Consiglio dei Ministri);

- l’ampiezza, la delicatezza e la politicità sostanziale delle valutazioni di cui è investito il Consiglio non si prestano alla discussione “pari a pari” con i soggetti interessati (anche per i profili di riservatezza connessi alle ragioni sottese alla delibazione consiliare);

- a tutto concedere, nella vicenda non ricorrono “motivi ostativi” di diritto, come tali potenzialmente suscettibili di contraddittorio endo-procedimentale, ma mere valutazioni latamente discrezionali (se non tout court politiche), strutturalmente riservate al massimo organo collegiale di guida dello Stato.

24. Per le esposte ragioni, l’appello va rigettato.

25. La novità della questione costituisce giustificato motivo per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra tutte le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 dicembre 2022 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente FF

Luca Lamberti, Consigliere, Estensore

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

IL SEGRETARIO