N. 06983/2024 REG.PROV.COLL.

N. 12944/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12944 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Padova Hall s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenzo Donativi e Alfonso Celotto, con domicilio digitale in atti;

contro

Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per l'annullamento

quanto al ricorso introduttivo,

- della nota di cui al prot. n. 208423 del 3 agosto 2022-U, tramessa dal Ministero dell’Economia e delle Finanze - Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, Ispettorato Generale dei servizi ispettivi di finanza - Ufficio V, avente ad oggetto: “Verifica amministrativo-contabile presso Padova Hall S.p.A.”, con cui si è affermato che: “Con la nota in riferimento è stato disposto, ai sensi dell’art. 60, comma 5 del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, e dell’art. 14, comma 1, lett. d), della legge 31 dicembre 2009, n. 196, una verifica amministrativo-contabile da parte dell’Ispettorato dei servizi ispettivi di finanza pubblica presso codesta Società. Gli esiti della verifica sono riportati nella relazione allegata alla presente. 2 Gli accertamenti svolti hanno posto in evidenza irregolarità e carenze sintetizzate nell’unito elenco, in ordine alle quali si invita l’Ente verificato ad assumere ogni iniziativa utile alla loro eliminazione e all’accertamento delle eventuali connesse responsabilità.”;

- di ogni altro atto presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, ivi compresi: i) la relazione sulla verifica amministrativo-contabile eseguita dal 3 marzo al 7 aprile 2022 alla società Padova Hall S.p.A., datata 28 aprile 2022; ii) l’elenco sintetico dei rilievi recante intestazione “Anomalie o irregolarità di maggior rilievo emerse dalla verifica amministrativo contabile eseguita dal 3 marzo al 7 aprile 2022 presso la Padova Hall S.p.A.”; iii) gli allegati da n. 1 a n. 4, trasmessi congiuntamente alla nota del 3 agosto 2022;

quanto al ricorso per motivi aggiunti,

- della nota di cui al prot. n. 151328 del 29 maggio 2023-U, tramessa dal Ministero dell’Economia e delle Finanze - Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, Ispettorato Generale dei servizi ispettivi di finanza - Ufficio V (Seguito nota n. 208423 del 3/8/2022 - Rif. Prot. di entrata n. 262773 dell’1/12/2022 e n. 263321 del 2 dicembre 2022), avente ad oggetto: “Verifica amministrativo-contabile presso Padova Hall S.p.A.”.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 febbraio 2024 la dott.ssa Eleonora Monica e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il presente gravame, la società ricorrente impugna gli atti della Ragioneria Generale dello Stato in epigrafe e, in particolare, (con il ricorso introduttivo) la nota di disposizione nei suoi confronti della verifica amministrativo contabile di cui all’art. 14, comma 1, lett. d) della legge 31 dicembre 2009, n. 196 nonché all’art. 15, comma 5, del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, la relativa relazione e l’elenco sintetico dei rilievi mossi e, con successivi motivi aggiunti, il provvedimento con cui la medesima Ragioneria, esaminati gli elementi di risposta resi dalla società in merito alle irregolarità riscontrate, nel “conferma(re) le ragioni rappresentate nel referto ispettivo, per cui Padova Hall S.p.A. debba essere qualificata come “società a controllo pubblico”, ribadite anche alla competente Avvocatura Generale dello Stato per i relativi seguiti di competenza” ha ritenuto solo in minima parte “superati” i rilievi formulati in sede ispettiva, confermandoli tutti (ad eccezione del solo rilievo n. 1 con riferimento ai soli anni 2017 e 2018) e concludendo che “Premesso quanto sopra, nel rimettere all’autonoma iniziativa e responsabilità della Società l’adozione delle misure atte a definire le questioni in esame, si comunica di ritenere conclusa, per quanto di competenza, la presente trattazione, fatte salve le eventuali determinazioni della Procura Regionale della Corte dei conti in indirizzo, con particolare riguardo alle irregolarità ed ai rilievi a suo tempo segnalati. La predetta Procura Regionale valuterà l’opportunità di far conoscere l’esito della vertenza”.

Deduce sostanzialmente la ricorrente di non avere la natura giudica di “società a controllo pubblico” e, quindi, di non poter essere ritenuta destinataria dei vincoli imposti dalla normativa di riferimento, in particolare rappresentata dal d.lgs. 10 agosto 2016, n. 175, recante il Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica (T.U.S.P.P.), sulla cui base i rilievi - perciò insussistenti - sono stati formulati.

In particolare, la società, nell’affermare di essere solo “soggetta a partecipazione pubblica” (in tal senso quanto si legge a pag. 4 del ricorso introduttivo), lamenta di essere stata erroneamente ascritta, nella relazione impugnata, nel novero delle società a controllo pubblico, sulla base di una “non corretta applicazione ed interpretazione della legge di riferimento, ossia, in particolare, dell’art. 2 del D.lgs. n. 175/2016”.

Il Ministero dell'Economia e delle Finanze (nel prosieguo “Ministero” o “MEF) si costituiva in giudizio, preliminarmente eccependo l’inammissibilità del gravame nonché, in ogni caso, la sua infondatezza nel merito, atteso che “Padova Hall S.p.A., oggi come nel periodo considerato dalla relazione impugnata, si caratterizza per la composizione interamente pubblica del suo capitale sociale”.

Parte ricorrente con successive memorie, dopo aver ribadito l’ammissibilità del gravame proposto, insisteva per il suo accoglimento, fondandosi gli atti impugnati su una “inammissibile e del tutto obsoleta, concezione unitaria di pubblica amministrazione”.

All’udienza pubblica del 28 febbraio 2024, la causa veniva trattata e, quindi, trattenuta in decisione.

Deve essere, innanzi tutto, dichiarata la radicale inammissibilità del ricorso introduttivo proposto dalla società ricorrente avverso atti di natura endoprocedimentale, potendo essi essere oggetto di gravame soltanto unitamente all’atto conclusivo del procedimento (ex multis, questo T.A.R. Lazio, Roma, Sezione III, n. 9527/2023).

Trattasi, infatti, di atti avente carattere prodromico all’adozione della determinazione finale, conclusiva del procedimento ispettivo a carico della ricorrente – poi adottata dalla Ragioneria e avversata dalla società mediante la proposizione di relativi motivi aggiunti – di per sé non suscettibili di produrre effetti lesivi nella sfera giuridica del soggetto ispezionato, in quanto privi di autonoma valenza provvedimentale.

Per quel che riguarda, invece, tali motivi aggiunti – per l’appunto, proposti nei confronti dell'atto conclusivo dell'ispezione - deve essere disattesa la relativa eccezione in rito formulata in atti dall’Avvocatura, in ossequio all’orientamento da ultimo espresso dal Consiglio di Stato, secondo cui “non può non riconoscersi a tale atto un contenuto prescrittivo che implica l’esercizio di un potere insito nella normativa di disciplina delle competenze della Ragioneria generale dello Stato”, in considerazione del valore prescrittivo insito nel “suggerimento” contenuto in tale atto, “consistendo la "misura suggerita" sostanzialmente in una prescrizione imposta” al quale l'amministrazione o l'ente ispezionato devono adeguarsi, con conseguente riconoscimento della “natura (anche) prescrittiva dell'atto conclusivo dell'attività ispettiva” sicché “lo stesso non può sottrarsi al sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo” (in tal senso, Consiglio di Stato, sez. IV, 9 agosto 2021, n. 5798).

Ciò posto, il ricorso per motivi aggiunti deve, comunque, essere respinto in relazione alle caratteristiche quantitative e qualitative della partecipazione sociale – pubblica per il 100% delle quote - tale da rendere riscontrabili i presupposti di un controllo societario ai sensi dell'art. 2359 c.c., su cui ragionevolmente la Ragioneria ha fondato una presunzione di direzione e coordinamento ai sensi dell'art. 2497 c.c..

Risulta, innanzi tutto, incontestato che, come rappresentato e documentato in atti dal MEF, il capitale sociale della ricorrente appartenga, infatti, per il 49,20% al Comune di Padova, per il 49,20% alla Camera di commercio di Padova e per l’1,60% alla Provincia di Padova.

Ne discende, dunque, come la società – diversamente da quanto sostenuto dalla stessa in atti - non presenti “puramente e semplicemente una partecipazione pubblica maggioritaria”, invero trattandosi di una società a totale partecipazione pubblica, interamente finanziata e gestita da enti pubblici, in cui non si ravvedono gli estremi – invero nemmeno evidenziati dalla ricorrente – per poter rinvenire lo spazio per un controllo di tipo diverso da quello pubblico.

Peraltro, osserva il Collegio come il citato art. 2359 c.c., nel definire la situazione di controllo, non richieda affatto che lo stesso faccia capo ad un unico soggetto pubblico, in ossequio ad una nozione sostanziale di controllo, tesa a valorizzare, al di là della forma giuridica prescelta, il dato effettuale della riconducibilità delle quote a soggetti pubblici, ivi peraltro espressamente specificandosi che la nozione di controllo così definita include, finanche, anche il controllo indiretto, esercitato a mezzo di società possedute o controllate dall’ente pubblico (in tal senso, questo Tribunale, Sezione I, n.12999/2022).

A ciò si aggiunga, come l’elemento del controllo pubblico sulla società medesima sia, peraltro, desumibile, oltre che dalla partecipazione pubblica totalitaria, anche dall’esame dei quorum deliberativi delle delibere assembleari relative a decisioni strategiche dell’attività sociale, adottate pressoché sempre all’unanimità, a conferma di come le pubbliche amministrazioni (enti locali) che detengono partecipazioni azionarie abbiano in concreto influito sulle decisioni finanziarie e gestionali strategiche relative all'attività sociale anche ai sensi dell’art. 2, lett. b), del d.lgs. n. 175 del 2016.

Tale conclusione, si pone, inoltre, in linea con i principi espressi dal Consiglio di Stato, secondo cui l’art. 4 del T.U.S.P.P. impone alle società pubbliche un vincolo di scopo in forza del quale “possono essere costituite società ovvero acquisite o mantenute partecipazioni solo se l’oggetto dell'attività sociale - la produzione di beni e servizi - è strettamente necessaria al perseguimento delle finalità istituzionali del soggetto pubblico” (sentenza 23 gennaio 2019, n. 578).

In tal senso, rileva, infatti, che - come evidenziato in atti dall’Avvocatura - nei provvedimenti di razionalizzazione adottati dai soci pubblici della ricorrente ai sensi dell’art. 20, comma 1, del T.U.S.P.P., gli enti hanno dichiarato che le rispettive partecipazioni è funzionale a consentire ai soci medesimi lo svolgimento di un servizio di interesse generale (così, la deliberazione della Giunta della Camera di Commercio di Padova del 18 dicembre 2020, n. 187, la delibera del Consiglio comunale del Comune di Padova del 30 novembre 2020, n. 2020/0080 e la deliberazione del Consiglio provinciale di Padova 23 dicembre 2020, n. 3034, tutte in atti).

In conclusione, per quanto fin qui detto, il ricorso introduttivo deve essere dichiarato inammissibile, mentre il ricorso per motivi aggiunti deve essere respinto perché infondato.

Le spese seguono, come di regola, la soccombenza e sono liquidate in dispositivo in favore dell’amministrazione resistente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara inammissibile il ricorso introduttivo e respinge il ricorso per motivi aggiunti.

Condanna la ricorrente al rimborso, in favore di parte resistente, delle spese di lite, che liquida in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 febbraio 2024 con l'intervento dei magistrati:

Eleonora Monica, Presidente FF, Estensore

Giovanna Vigliotti, Referendario

Igor Nobile, Referendario

IL SEGRETARIO