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Consiglio di Stato, Sez. III, 18/10/2024 n. 8346
Gli incrementi demografici o gli spostamenti di popolazione non costituiscono gli unici presupposti sulla base dei quali può essere disposta la modifica della pianta organica delle farmacie

Il parametro dell'intervenuto mutamento nella distribuzione della popolazione non è prescritto come presupposto tassativo ed esclusivo per la modifica della delimitazione delle zone farmaceutiche in cui collocare le nuove farmacie e per l'individuazione di zone di decentramento. Risulta anzi affermato dalla giurisprudenza il principio per cui "gli incrementi demografici o gli spostamenti di popolazione non costituiscono gli unici presupposti sulla base dei quali può essere disposta la modifica della pianta organica delle farmacie ai sensi dell'art. 5 della legge n. 362 del 1991", ed ancora, che tale norma opera "in presenza di qualsiasi situazione che appaia oggettivamente riconducibile al tipo di interesse pubblico sotteso alla norma attributiva del potere, che trova pertanto applicazione ogni qualvolta la pianta organica non consenta più di mantenere i livelli del servizio pubblico già assicurati alla popolazione, con il rischio di pregiudicare gli standard dell'assistenza farmaceutica" .

Il legislatore attribuendo all'amministrazione il potere di modificare le circoscrizioni delle sedi farmaceutiche ha inteso garantire l'interesse pubblico ad un adeguato livello di assistenza farmaceutica nel caso in cui l'attuale distribuzione delle farmacie sul territorio non consenta più di assicurare gli standard previsti, sicché non vi è dubbio che, nel caso di specie, sussiste l'interesse pubblico a ridefinire le zone afferenti alle tre sedi farmaceutiche anche a detrimento dell'interesse particolare della farmacia appellante, atteso che lo scopo precipuo della normativa è quello di garantire l'accessibilità al servizio farmaceutico e non quello di garantire una sorta di rendita di posizione alle farmacie già operanti.


Materia: servizio farmaceutico / pianta organica delle farmacie
Pubblicato il 18/10/2024

N. 08346/2024REG.PROV.COLL.

N. 08246/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8246 del 2023, proposto da
Farmacia Pilla S.r.l. (già farmacia Pilla s.a.s. di Hippo 35 Farma S.r.l.), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Sartoretti, Marco Cavallini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Musile di Piave, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Victor Rampazzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ordine dei Farmacisti della Provincia di Venezia, Azienda Ulss 4 “Veneto Orientale”, Farmacia Poletti della Dott.Sa Valeria Visentin, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza) n. 01108/2023, resa tra le parti;


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Musile di Piave;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 giugno 2024 il Cons. Sebastiano Zafarana e uditi per le parti gli avvocati viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1.1. Con atto notificato il 16 ottobre 2023 la Farmacia Pilla S.r.l. ha appellato la sentenza n.1108/2023 con la quale il T.A.R. per il Veneto ha rigettato il ricorso proposto per l’annullamento della deliberazione della Giunta Comunale di Musile di Piave n. 181 del 25 novembre 2019 (nonché della prodromica deliberazione n. 180 del 10 dicembre 2018), con la quale il Comune ha proceduto alla definitiva revisione della pianta organica delle farmacie.

Premette l’appellante che:

- il D.L. n. 1/2012 (c.d. “Cresci Italia”) ha modificato l’art. 1 della legge n. 475/1968 in modo da prevedere che ogni Comune debba obbligatoriamente disporre di una farmacia ogni 3.300 abitanti, con facoltà di istituirne una ulteriore quando la popolazione residente superi di una frazione superiore alla metà un multiplo del suddetto parametro di 3.300 abitanti;

- al momento dell’entrata in vigore della nuova normativa, il Comune di Musile di Piave contava 11.578 abitanti e due sedi farmaceutiche, per cui, in applicazione della nuova disciplina, era obbligato ad istituire la terza sede e aveva anche facoltà di istituirne una quarta, e in tal senso ha provveduto;

- con deliberazione di G.C. n. 46/2012, infatti, il Comune, in applicazione dell’art. 11 del D.L. n. 1/2012, istituiva la terza farmacia (obbligatoria per legge) nella frazione di Millepertiche e la quarta (facoltativa) nella frazione di Caposile;

- le nuove sedi farmaceutiche erano inserite, per la loro assegnazione, nell’ambito del concorso straordinario previsto dal citato art. 11 e bandito dalla Regione Veneto con DGR n. 2199/2013, ma, all’esito dei primi interpelli dei candidati risultati vincitori del concorso, le medesime non erano assegnate, non essendoci soggetti interessati.

Espone poi che:

- il Comune di Musile di Piave non ha proceduto alla revisione del numero delle proprie farmacie nel 2016, nonostante la popolazione residente al 31.12.2015 fosse di 11.522 abitanti, numero che, alla luce del disposto dell’art. 2, comma 1, L. 475/68, consentiva la soppressione della quarta sede farmaceutica;

- diversamente il Comune, pur essendo ancora in fase di espletamento la procedura concorsuale per l’assegnazione della terza e della quarta sede farmaceutica, ha inteso revisionare la pianta organica delle farmacie, attivando con la deliberazione di C.G. n.180/2018 il relativo procedimento, poi concluso con la deliberazione n. 181 del 25.11.2019;

- in particolare, con la deliberazione n. 180/2018 il Comune: a) evidenziava il calo demografico intervenuto tra il 2010 e il 2017 che legittimava la soppressione della quarta sede farmaceutica, precisando che detto calo riguardava sia il capoluogo, sede della farmacia della ricorrente, che la frazione di Croce, sede della seconda sede e, ancora, la frazione di Caposile, risultando, per contro, incrementata la popolazione della frazione di Millepertiche; b) proponeva la soppressione della quarta sede farmaceutica; c) proponeva la rideterminazione del territorio della terza sede, prevedendone sostanzialmente la collocazione nell’ambito della zona sud del capoluogo, sottratta alla circoscrizione di pertinenza della farmacia della ricorrente;

- su tale deliberazione erano resi i pareri richiesti per legge, in particolare, l’Ordine rendeva parere negativo in data 15.1.2019 e l’Azienda sanitaria parere positivo in data 31.12.2018 in relazione alla “rimodulazione delle aree di pertinenza delle tre sedi farmaceutiche”, omettendo di esprimersi in ordine alla soppressione della quarta sede;

- con deliberazione di G.C. n. 181/2019 di approvazione definitiva della revisione della pianta organica delle farmacie, il Comune, in difformità da quanto indicato nella precedente deliberazione, non ha disposto la soppressione della sola quarta sede farmaceutica, ma ha soppresso sia la terza che la quarta sede farmaceutica istituite con la deliberazione n. 46/2012 e ha istituito la nuova terza sede, alla quale è rimasta attribuita la zona sud del capoluogo sottratta alla circoscrizione della farmacia della ricorrente.

Tutto ciò premesso, con ricorso proposto dinnanzi al T.A.R. per il Veneto, la Farmacia Pilla S.r.l. ha impugnato, chiedendone l’annullamento, la deliberazione della Giunta Comunale di Musile di Piave n. 181 del 25 novembre 2019 (nonché la prodromica deliberazione n. 180 del 10 dicembre 2018) con la quale il Comune ha proceduto alla definitiva revisione della pianta organica delle farmacie.

1.2. Si è costituito in giudizio il Comune di Musile di Piave per resistere al ricorso.

1.3. L’Ordine dei Farmacisti della Provincia di Venezia, l’Azienda Ulss 4 “Veneto Orientale”, e la Farmacia Poletti della Dott.ssa Valeria Visentin, pur ritualmente intimati, non si sono costituiti in giudizio.

1.4. Con sentenza n.1108 del 27 luglio 2023 il T.A.R. per il Veneto ha rigettato il ricorso compensando tra le parti le spese di giudizio.

2.1. Con atto notificato il 16 ottobre 2023 la Farmacia Pilla ha appellato la sentenza n.1108/2023 proponendo tre distinti motivi di ricorso.

2.2. Si è costituito in appello il Comune di Musile di Piave per resistere all’appello.

2.3. L’Ordine dei Farmacisti della Provincia di Venezia, l’Azienda Ulss 4 “Veneto Orientale”, e la Farmacia Poletti della Dott.ssa Valeria Visentin, pur ritualmente intimati, non si sono costituiti in giudizio.

2.4. Alla pubblica udienza del 27 giugno 2024 l’appello è stato trattenuto in decisione.

3. Con il primo motivo l’appellante ha impugnato la sentenza nella parte in cui il T.A.R. ha affermato che “la ricorrente non ha interesse alle censure così come formulate nei motivi in esame, atteso che, in ogni caso, sia in base alla deliberazione n. 180/2018, che in base alla successiva deliberazione n. 181/2019, il territorio comunale viene suddiviso in tre aree…: a seguito di entrambe le deliberazioni, pertanto, l’ambito della farmacia della ricorrente sarebbe comunque inciso dalla nuova localizzazione della terza sede.”.

Lamenta che, contrariamente a quanto ritenuto dal T.A.R., a fondare l’interesse ad agire dell’odierna appellante è la sottrazione di parte del territorio di propria competenza cui conduce il procedimento di revisione della pianificazione territoriale delle Farmacie di Musile di Piave in quanto tale, indipendentemente dal come essa si sia concretizzata.

3.1. Le censure in esame, tese ad affermare la sussistenza dell’interesse ad agire dell’appellante, sono del tutto inconferenti atteso che, come evidenziato dalla stessa appellante, il T.A.R. si è limitato ad osservare “incidenter tantum” come a seguito di entrambe le due deliberazioni di Giunta comunale impugnate (n.180/2018 e 181/2019) l’ambito territoriale della farmacia della ricorrente sarebbe comunque inciso dalla nuova localizzazione della terza sede, senza che tuttavia sia pervenuto a pronunziare alcuna declaratoria di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, ed avendo invece esaminato il merito del ricorso.

4. Con il secondo motivo l’appellante impugna la sentenza nella parte in cui il T.A.R. ha ritenuto sussistere i presupposti di cui all’art. 5 L. 362/91 per la ridefinizione della circoscrizione di competenza della farmacia Pilla con sottrazione di una parte significativa del suo territorio a favore della terza sede farmaceutica.

In particolare, sostiene l’appellante, il T.A.R. avrebbe erroneamente ritenuto sussistenti i presupposti previsti dall’articolo 5 della L. 362/91 perché a fronte del calo complessivo di popolazione residente del Comune di Musile di Piave che ha correttamente condotto alla soppressione della quarta sede farmaceutica, la ridistribuzione del territorio di quest’ultima avrebbe dovuto: (a) essere guidata dall’obbiettivo di massimizzare la distribuzione delle farmacie sul territorio (art. 2 L. 475/68) e (b) avrebbe potuto comportare anche la revisione in riduzione della circoscrizione della farmacia Pilla solo se in essa si fosse registrato un significativo aumento di popolazione residente (art. 5 L. 362/91); ma è dal testo stesso delle delibere impugnate che, per contro, si evince che la popolazione del Capoluogo è diminuita. A fronte di una istruttoria che dimostra il calo della popolazione nel Capoluogo, area di pertinenza della Farmacia Pilla, non potrebbe dirsi realizzata quella “disfunzionalità” che soltanto potrebbe giustificare l’esigenza di ridurne (in maniera importante) l’estensione.

4.1. Il motivo è infondato.

L’art. 1 della legge n. 475/1968 prevede, tra l’altro, che “Il numero delle autorizzazioni è stabilito in modo che vi sia una farmacia ogni 3.300 abitanti. La popolazione eccedente, rispetto al parametro di cui al secondo comma, consente l'apertura di una ulteriore farmacia, qualora sia superiore al 50 per cento del parametro stesso”;

- il successivo art. 2, per quanto qui di interesse, dispone che “1. Ogni comune deve avere un numero di farmacie in rapporto a quanto disposto dall'articolo 1. Al fine di assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico, il comune, sentiti l'azienda sanitaria e l'Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio, identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie, al fine di assicurare un'equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell'esigenza di garantire l'accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate.

- l’art. 5 della legge n. 362 del 1991 – che l’appellante ritiene applicato erroneamente dal T.A.R. - prevede, al comma 1, che “Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sentiti il comune e l'unità sanitaria locale competente per territorio, in sede di revisione della pianta organica delle farmacie, quando risultino intervenuti mutamenti nella distribuzione della popolazione del comune o dell'area metropolitana di cui all'art. 17, L. 8 giugno 1990, n. 142 , anche senza sostanziali variazioni del numero complessivo degli abitanti, provvedono alla nuova determinazione della circoscrizione delle sedi farmaceutiche”.

Orbene, dal tenore letterale della norma in esame, si evince come essa preveda solo una delle possibili fattispecie che possono condurre alla modifica della pianta organica delle farmacie, che può trovare applicazione in tutte le ipotesi in cui la vigente pianta organica delle sedi farmaceutiche non consenta più di mantenere i livelli del servizio pubblico già assicurati alla popolazione, con il rischio di pregiudicare gli standard dell'assistenza farmaceutica, apparendo ogni diversa interpretazione della disposizione - qualificabile come norma a fattispecie non tassativa - in contrasto con l'individuata funzione della norma e con il principio costituzionale di tutela della salute come fondamentale diritto dell'individuo ed interesse della collettività (che opera) in un ordinamento di settore, che ancora si caratterizza in termini di rigida predeterminazione amministrativa del numero e della dislocazione delle farmacie presenti sul territorio (cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 14/09/2004, n.5915).

Dunque, il parametro dell’intervenuto mutamento nella distribuzione della popolazione non è prescritto come presupposto tassativo ed esclusivo per la modifica della delimitazione delle zone farmaceutiche in cui collocare le nuove farmacie e per l’individuazione di zone di decentramento. Risulta anzi affermato dalla giurisprudenza di questo Consiglio il principio per cui “gli incrementi demografici o gli spostamenti di popolazione non costituiscono gli unici presupposti sulla base dei quali può essere disposta la modifica della pianta organica delle farmacie ai sensi dell'art. 5 della legge n. 362 del 1991”, ed ancora, che tale norma opera “in presenza di qualsiasi situazione che appaia oggettivamente riconducibile al tipo di interesse pubblico sotteso alla norma attributiva del potere, che trova pertanto applicazione ogni qualvolta la pianta organica non consenta più di mantenere i livelli del servizio pubblico già assicurati alla popolazione, con il rischio di pregiudicare gli standard dell'assistenza farmaceutica” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 14 settembre 2004, n. 5915)

Nel caso in esame, l’adozione della modifica della pianta organica è pertanto giustificata dal fatto che essa determinava un notevole pregiudizio all’accesso all’assistenza farmaceutica sul territorio, in quanto, di fatto, i cittadini potevano beneficiare di sole due sedi farmaceutiche, e non già delle tre sedi, come previsto per legge, stante la protratta non assegnazione della terza sede negli anni.

Il giudice di prime cure ha condivisibilmente rilevato al riguardo che “la revisione della pianta organica, […] è stata adottata per soddisfare l’esigenza di assicurare un’equa distribuzione del servizio farmaceutico sul territorio, attesa la “disfunzionalità” della pianificazione precedente, con mancata copertura della terza sede”.

Non può quindi condividersi l’assunto dell’appellante secondo cui il T.A.R. per il Veneto, “nella parte della sentenza qui impugnata, parla di “disfunzionalità” della pianificazione precedente, ma non indica quale sia la ragione di essa, che deve essere per legge collegata ad un mutato assetto della distribuzione della popolazione sul territorio comunale”.

In realtà risulta bene evidente anche all’appellante come il giudice di prime cure abbia ritenuto che la “disfunzionalità” della precedente pianificazione territoriale delle farmacie risulta oggettivamente comprovata dalla circostanza che la circoscrizione della terza sede farmaceutica (pur obbligatoria per legge in rapporto alla popolazione del Comune) è rimasta non assegnata per anni, nonostante l’attivazione delle procedure di legge, così privando i cittadini dell’accesso a un servizio essenziale.

Questa Sezione ha avuto modo di evidenziare che “In entrambe le ipotesi di modifica delle circoscrizioni delle sedi farmaceutiche previste dall'art. 5 l. n. 362/1991 è necessario che sussista l'interesse pubblico a ridefinire la zona (o più zone) afferenti alla sede farmaceutica (o alle sedi farmaceutiche) in quanto lo spostamento della popolazione ha reso non più funzionale la precedente programmazione territoriale delle farmacie. L'intervento sulla pianta organica presuppone sempre una "disfunzionalità" della pianificazione, tale da necessitare una ridefinizione della collocazione delle sedi farmaceutiche in linea con i dati relativi alla mutata distribuzione degli abitanti sul territorio comunale” (Consiglio di Stato sez. III, 09/10/2018, n.5795).

Il legislatore, quindi, attribuendo all'amministrazione il potere di modificare le circoscrizioni delle sedi farmaceutiche ha inteso garantire l'interesse pubblico ad un adeguato livello di assistenza farmaceutica nel caso in cui l'attuale distribuzione delle farmacie sul territorio non consenta più di assicurare gli standard previsti, sicché non vi è dubbio che nel caso in esame sussiste l’interesse pubblico a ridefinire le zone afferenti alle tre sedi farmaceutiche anche a detrimento dell’interesse particolare della farmacia appellante, atteso che lo scopo precipuo della normativa è quello di garantire l’accessibilità al servizio farmaceutico e non quello di garantire una sorta di rendita di posizione alle farmacie già operanti.

5. Con il terzo motivo l’appellante impugna la sentenza deducendo che il T.A.R. avrebbe errato nel non rilevare alcuna violazione dell’art. 2 della L. 475/68 ed a ritenere non manifestamente irragionevole e/o illogica la pianificazione delle farmacie territoriali adottata con gli atti impugnati dal Comune di Musile di Piave.

Deduce che se l’art. 2 L. 475/68 (come sostituito dall'articolo 11, comma 1, lettera c), del D.L. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla Legge 24 marzo 2012, n. 27) impone di pianificare l’assistenza territoriale con lo scopo di “assicurare un’equa distribuzione sul territorio” delle farmacie e di “garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate”, non v’è chi non veda come, laddove questo criterio sia soppiantato da quello opposto di dividere i “fruitori del servizio tra le farmacie”, il risultato finale non può non essere in contrasto con l’art. 2 L. 475/68 e non può non essere manifestamente irragionevole o illogico.

Inoltre, il giudice di prime cure avrebbe omesso di considerare la contraddittorietà delle delibere di G.C. del Comune di Musile n.180/2018 e n.181/2019 – con cui si è preoccupato di assegnare a ciascuna farmacia un numero similare di abitanti, anziché assicurare una ordinata copertura territoriale del servizio - rispetto alla delibera di G.C. n. 46/2012 che aveva invece correttamente operato scelte tese ad assicurare il servizio farmaceutico alle zone che ne erano sprovviste.

5.1. Il motivo è infondato.

La norma in esame prevede che l’identificazione delle zone di collocazione delle farmacie sia indirizzata allo scopo principale di assicurare un’equa distribuzione delle sedi; solo secondariamente interviene il criterio della garanzia dell’accessibilità ai residenti in aree scarsamente abitate.

La giurisprudenza di questa Sezione ha avuto modo di affermare che “lo scopo della previsione normativa, di cui all’art. 1, d.l. n. 1 2012, non è quello del massimo decentramento delle sedi farmaceutiche, a rischio di istituire nuove sedi che non abbiano una zona di competenza tale da garantirne la sopravvivenza”, proprio come avvenuto nel caso di specie dove la istituita terza sede è rimasta vacante per lunghi anni, “ma di aumentare l'accessibilità all'assistenza farmaceutica in favore del maggior numero di abitanti possibile: la finalità esigenza di poter servire adeguatamente aree isolate e/o scarsamente abitate va, quindi, necessariamente coniugata con quella di garantire la maggiore accessibilità al servizio farmaceutico da parte della maggioranza degli abitanti del Comune, in un'ottica complessiva che considera l'intero territorio comunale, rispetto al quale, in concreto, va compiuta la valutazione sul grado di accessibilità all'assistenza farmaceutica” (cfr.: Cons. Stato, Sez. III, 11.7.2018, n. 4231; Cons. Stato, Sez. III, 24.1.2018, n. 475; Cons. Stato, Sez. III, 22.11.2017, n. 5446).

Sotto questo profilo la motivazione della sentenza fa pedissequa applicazione dei superiori principi avendo il giudice di prime cure dato conto della valutazione operata “in concreto” dall’amministrazione sul grado di accessibilità all'assistenza farmaceutica, avendo al riguardo il T.A.R. motivato che “le scelte operate dall’Amministrazione in merito alla individuazione delle zone nelle quali collocare le farmacie sono espressione di ampia discrezionalità che dunque, come tali, sono sindacabili solo per gravi ed evidenti errori di valutazione dei presupposti e irragionevolezza delle scelte effettuate (Consiglio di Stato, sez. III, 20 marzo 2017, n. 1250); tale individuazione, infatti, “risponde all’esigenza di assicurare un ordinato assetto del territorio corrispondente agli effettivi bisogni della collettività, alla quale concorrono numerosi fattori diversi dal numero dei residenti, quali l’individuazione delle maggiori necessità di fruizione del servizio nelle diverse zone del territorio, le situazioni ambientali, topografiche e di viabilità, le distanze tra le diverse farmacie” (Consiglio di Stato, n. 1250/2017 cit.). Ebbene, nel caso in esame, le scelte di localizzazione e delimitazione delle sedi operate dal Comune resistente non appaiono inficiate da profili di irragionevolezza e/o illogicità, tenuto conto di quanto evidenziato dall’Amministrazione negli atti impugnati, come in precedenza meglio esplicitato.”

In altre parole non sussiste alcuna contraddittorietà tra le scelte da ultimo operate dal Comune e la precedente deliberazione del 2012 in quanto l’ente locale ha opportunamente coniugato la finalità di poter servire adeguatamente aree isolate e/o scarsamente abitate, con quella di garantire la maggiore accessibilità al servizio farmaceutico da parte della maggioranza degli abitanti del Comune, in un'ottica complessiva che considera l'intero territorio comunale, rispetto al quale, in concreto, va compiuta la valutazione sul grado di accessibilità all'assistenza farmaceutica.

6. Conclusivamente, per tutti i surriferiti motivi, l’appello è infondato e va rigettato.

7. Sussistono giustificati motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 giugno 2024 con l'intervento dei magistrati:

Nicola D'Angelo, Presidente FF

Ezio Fedullo, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Sebastiano Zafarana, Consigliere, Estensore

 
 
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Sebastiano Zafarana Nicola D'Angelo
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO


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