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Corte di Cassazione, SS.UU., 25/11/2003 n. 17981
L'amministratore membro del consiglio di amministrazione (anche se privo di deleghe e di poteri rappresentativi) di una spa con capitale maggioritario del comune è ineleggibile a sindaco del medesimo comune, ai sensi dell'art. 60, co. 1, n. 10, TUEL.

L'appartenenza al consiglio di amministrazione di una società per azioni con capitale maggioritario di un comune o di una provincia (nella specie, comune), configura la causa d'ineleggibilità alla carica di sindaco del medesimo ente locale, di cui all'art. 60, primo comma, n. 10, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (che riproduce il testo già contemplato - per i consiglieri regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali - dall'art. 2, primo comma, n. 10, della legge 23 aprile 1981, n. 154), perché la nozione di "dirigente" recepita nella menzionata norma non è da intendere nel senso proprio dell'art. 2095 cod. civ., come indicativa di una particolare categoria dei prestatori di lavoro subordinato, ma deve essere letta nel contesto normativo in cui è inserita, cioè con specifico riguardo alla disciplina giuridica delle società per azioni, e quindi come riferimento alla posizione di quanti concorrono - come coloro che compongono il consiglio di amministrazione di una società per azioni - all'elaborazione delle scelte gestorie e di politica economica della società stessa.

Materia: società / amministratori

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

 

L A CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. Giuseppe IANNIRUBERTO                  - Primo Presidente f.f. -

Dott. Giovanni OLLA                                      - Presidente di sezione -

Dott. Alessandro CRISCUOLO                      - Rel. Consigliere -

Dott. Ernesto LUPO                                       - Consigliere -

Dott. Giandonato NAPOLETANO                 - Consigliere -

Dott. Michele VARRONE                               - Consigliere -

Dott. Michele LO PIANO                               - Consigliere -

Dott. Mario Rosario MORELLI                      - Consigliere -

Dott. Stefanomaria EVANGELISTA               - Consigliere -

ha pronunciato la seguente

 

SENTENZA

sul ricorso proposto da:

ALBORINO GIANCARLO, CARANDENTE SICCO ANGELA, CARANDENTE NICOLA, PALUMBO DOMENIC , SUSINO GIUSEPPE, CAIAZZO CARMINE , elettivamente domiciliati in ROMA, VIA VIRGILIO 38, presso lo studio dell'avvocato LUCREZIA RANIERI, rappresentati e difesi dall'avvocato GAETANO MONTEFUSCO, giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrenti -

 

contro

CIGOLOTTI ERMANNO , elettivamente domiciliato in ROMA, PIAZZA BARBERINI 12, presso lo studio dell'avvocato CLAUDIA DE CURTIS, rappresentato e difeso dall'avvocato ENRICO ANGELONE, giusta delega a margine del controricorso;

- controricorrente -

 

nonché contro 

DI CRISCIO GABRIELE, VACCARO RAFFAELE, PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE DI APPELLO DI NAPOLI;

- intimati -

e sul 2° ricorso n° 17895/02 proposto da:

DI CRISCIO GABRIELE , elettivamente domiciliato in ROMA, VIALE ANGELICO 38, presso lo studio dell'avvocato LUIGI NAPOLITANO, rappresentato e difeso dall'avvocato CAMILLO LERIO MIANI, giusta a margine del controricorso;

- controricorrente e ricorrente incidentale -

 

contro

PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE DI APPELLO DI NAPOLI,  CIGOLOTTI ERMANNO,  VACCARO RAFFAELE,  CARANDENTE SICCO ANGELA,  CARANDENTE NICOLA ANGELA ,  ALBORINO GIANCARL , PALUMBO DOMENICO,  SUSINO GIUSEPPE,  CAIAZZO CARMINE , COMUNE DI QUARTO;

- intimati -

avverso la sentenza n. 1675/02 della Corte d'Appello di NAPOLI, depositata il 16/05/02;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 23/10/03 dal Consigliere Dott. Alessandro CRISCUOLO;

udito l'avvocato Gaetano MONTEFUSCO anche per delega dell’avvocato Camillo LERIO MIANI;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Raffaele PALMIERI che ha concluso per previa riunione del ricorso rigetto di entrambi i ricorsi, conferma del principio affermato nelle sentenze della Suprema di Cassazione, della I Sezione Civile n. 3508/93 e 1992/00 ovvero in via subordinata nella sentenza 10701/93

 

Svolgimento del processo

Il 26 giugno 2001  Ermanno Cigolotti , cittadino iscritto nelle liste elettorali del comune di Quarto, propose ricorso al Tribunale di Napoli, esponendo quanto segue:

il 28 maggio 2001  Gabriele Di Criscio  era stato eletto sindaco di quel comune. All'atto della presentazione della candidatura, però, il  Di Criscio  ricopriva la carica di componente del consiglio di amministrazione di  Quarto Multiservizi  s.p.a., società il cui capitale era posseduto al 51% dallo stesso ente territoriale. Egli aveva presentato le dimissioni dalla detta carica con lettera del 18 aprile 2001, mentre, ai sensi dell'art. 60 (comma 3) del D.Lgs. N. 267 del 2000, avrebbe dovuto dimettersi non oltre il giorno fissato per l'accettazione della candidatura, cioè (nella specie) entro il 14 aprile 2001. Le dimissioni, comunque, dovevano essere considerate inefficaci, perché inviate al solo presidente del consiglio di amministrazione e non anche al presidente del collegio dei sindaci, come prescritto dall'art. 2385 cod. civile.

Pertanto il ricorrente chiese che il Tribunale: 1) annullasse il verbale degli eletti relativi al sindaco e al Consiglio comunale di Quarto, proclamati dall'ufficio centrale il 28 maggio 2001; 2) dichiarasse l'ineleggibilità di  Gabriele Di Criscio  alla carica di sindaco, per violazione dell'art. 60, comma 1°, n. 10, e comma 3 del D.Lgs. N. 267 del 2000, in quanto componente del consiglio di amministrazione di  Quarto Multiservizi  s.p.a. al momento della presentazione delle candidature; 3) annullasse, per conseguenza, l'elezione del Consiglio comunale di Quarto.

Instaurato il contraddittorio il  Di Criscio , con comparsa in data 21 luglio 2001, si costituì per resistere al ricorso, adducendo che non ricorreva l'ipotesi prevista dall'art. 60, comma 1, punto 10, del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, il quale sanciva l'ineleggibilità a sindaco, presidente della provincia, consigliere comunale, provinciale e circoscrizionale, dei legali rappresentanti e dei dirigenti delle società per azioni con capitale maggioritario, rispettivamente, del comune o della provincia. Infatti, come attestato da certificazione della Camera di commercio, il consiglio di amministrazione della società, nell'assemblea del 14 dicembre 2000, aveva trasferito all'amministratore delegato e al presidente i poteri del consiglio, il quale era rimasto perciò esautorato. Pertanto da quella data egli non aveva conservato altro potere se non quello di socio.

In subordine sostenne che egli aveva anche formalizzato le sue dimissioni dalla società con decorrenza dal 2 aprile 2001, come attestato da certificazione camerale.

Con successiva memoria del 24 settembre 2001 il  Di Criscio  affermò che la disposizione recata dall'art. 60, n. 10, del D.Lgs. N. 267 del 2000, statuendo l'ineleggibilità di “legali rappresentanti" e "dirigenti", non menzionava gli amministratori, sicché estendere il significato del termine "dirigenti" oltre i limiti dell'art. 2095 cod. civ. significava violare il principio di stretta interpretazione che in materia s'imponeva, superando anche il rilievo ermeneutico desumibile dal successivo n. 11 dello stesso art. 60, il quale sanciva che erano ineleggibili gli amministratori e i dipendenti con funzioni di rappresentanza o con poteri di organizzazione o coordinamento del personale di istituto, consorzio o azienda.

Il  Di Criscio  aggiunse che la società  Multiservizi  aveva iniziato la sua attività soltanto dopo la data delle elezioni, e cioè il 21 maggio 2001.

Con sentenza depositata il 31 ottobre 2001 il Tribunale adito accolse il ricorso, dichiarò il  Di Criscio  ineleggibile a sindaco del Comune di Quarto e, quindi, decaduto dalla carica, condannò il resistente al pagamento delle spese.

Nel motivare la decisione rilevò quanto segue:

le cause di ineleggibilità, di cui all'art. 60 del D.Lgs. N. 267 del 2000, riguardavano talune categorie di soggetti ritenuti potenzialmente in grado, in virtù dell'ufficio ricoperto, d'influenzare l'elettorato e, quindi, di acquisirne il consenso, alterando la par condicio tra i candidati. In sostanza le indicate cause d'ineleggibilità trovavano fondamento nell'esigenza (avvertita dal legislatore) di garantire la parità tra tutti i concorrenti alla gara elettorale e scongiurare influenze negative sulla libera determinazione al voto da parte degli elettori, per effetto delle funzioni svolte da un candidato, ovvero della posizione di potere dal medesimo gestita, l'una e l'altra in grado di determinare ovvero prefigurare determinate decisioni idonee ad influire sulle scelte dei cittadini, a detrimento della genuinità del voto e della trasparenza degli esiti della competizione elettorale per il conferimento di cariche pubbliche.

Tra le altre, il legislatore aveva previsto la posizione dei legali rappresentanti e dei dirigenti delle società per azioni, con capitale maggioritario, rispettivamente, del comune o della provincia. Ed era stato provato che il  Di Criscio  rivestiva (per effetto di nomina del 28 luglio 2000) la carica di consigliere di amministrazione di  Quarto Multiservizi  s.p.a., società avente la gestione di numerosi servizi pubblici e il cui capitale era posseduto al 51% dal Comune di Quarto.

In ordine all'argomento del  Di Criscio , secondo cui l'applicazione della citata norma al suo caso sarebbe stata possibile soltanto attraverso una non consentita interpretazione estensiva, il Tribunale richiamò l'orientamento della giurisprudenza di questa Corte, secondo cui la categoria degli amministratori delle società non poteva essere esclusa dalla previsione di ineleggibilità in base al solo dato testuale, mentre il divieto dell'analogia (certamente operante in materia) non precludeva il ricorso all'interpretazione estensiva, sempre ammessa perché idonea a precisare tutta la portata della disposizione, evitando il pericolo di pervenire - attraverso una superficiale lettura del solo dato testuale - ad escludere dalla regolamentazione una data fattispecie che, invece, il legislatore aveva voluto disciplinare.

Il Tribunale proseguì osservando che l'applicazione del detto criterio ermeneutico conduceva ad affermare la sicura applicabilità della norma in esame anche agli amministratori. Infatti, il legislatore aveva ritenuto inquinante la posizione non soltanto dei legali rappresentanti, ma anche dei dirigenti. Costoro, nella corrente nomenclatura giuridica, andavano intesi quali funzionari dipendenti, impiegati di alto livello, onde non era possibile ritenere che, tra i legali rappresentanti e i direttori generali, avesse voluto escludere gli amministratori, cioè coloro che formano la volontà della società e possono disporre del patrimonio e dell'organizzazione della stessa.

In questo quadro non assumeva rilievo la circostanza che l'assemblea avesse trasferito i poteri del consiglio all'amministratore delegato e al presidente della società, restando comunque al consiglio i poteri di formare la volontà dell'ente e di disporre del patrimonio e dell'organizzazione di esso.

Infine, il rilievo che la società non avesse ancora iniziato ad operare al momento delle elezioni non portava ad escludere l'ineleggibilità del  Di Criscio , considerato che quest'ultimo si era dimesso dalla carica soltanto il 18 aprile 2001, mentre il termine ultimo era scaduto il precedente 14 aprile.

Per la riforma della sentenza suddetta proposero ricorso in appello  Angela Carandente Sicco ,  Nicola Carandente ,  Giancarlo Alborino ,  Domenico Palumbo ,  Giuseppe Susino ,  Carmine Caiazzo , cittadini elettori del Comune di Quarto.

Anche  Gabriele Di Criscio  propose appello ed altro gravame fu proposto da  Raffaele Vaccaro , consigliere comunale e cittadino elettore.

Il  Cigolotti  si costituì con distinti controricorsi, chiedendo il rigetto delle impugnazioni.

Riunite le cause, la Corte di appello di Napoli - con sentenza n. 1675/2002, depositata il 16 maggio 2002 - respinse i gravami e compensò le spese del grado.

La Corte territoriale (per quanto qui rileva), respinta un'eccezione d'inammissibilità del ricorso presentato in primo grado dal  Cigolotti , replicò alle censure degli appellanti con le quali era stata contestata l'affermazione della sentenza impugnata, secondo cui l'art. 60, n. 10, del D.Lgs, N. 267/2000 prevedeva l'ipotesi d'ineleggibilità degli amministratori delle società per azioni con capitale maggioritario del Comune.

Al riguardo essa rilevò che l'interpretazione dell'art. 60, n. 10, del D.Lgs. n. 267 del 2000, accolta dal Tribunale, corrispondeva ad un costante orientamento di questa Corte, diretto ad affermare che la causa di ineleggibilità contemplata dall'art. 2 n. 10 della legge 23 aprile 1981, n. 154 (riprodotta, poi, nell'art. 60, n. 10, del D. Lgs. n. 267/2000) riguardava anche gli amministratori delle società per azioni a prevalente partecipazione del Comune. Nel quadro di quell'orientamento era stata segnalata la legittimità dell'interpretazione estensiva e si era posto in luce come l'indicazione dell'ineleggibilità di legali rappresentanti e dirigenti non consentiva di nutrire dubbi sulla volontà del legislatore di sancire, al di là del dato meramente testuale, l'ineleggibilità anche degli amministratori, la cui esclusione dalla previsione normativa non avrebbe avuto senso, in presenza dell'affermata ineleggibilità non soltanto dei legali rappresentanti ma anche dei dipendenti di rango elevato.

La Corte di merito aggiunse che, peraltro, non occorreva neppure evocare i principi sull'interpretazione estensiva, perché il richiamo a tale criterio interpretativo appariva fondato sul presupposto che il termine "dirigenti", utilizzato dal legislatore del 1981, si richiamasse all'art. 2095 cod. civ. (nel testo all'epoca vigente). Ma il presupposto non era condivisibile, come chiarito dalla giurisprudenza di legittimità (e, segnatamente, dalla sentenza di questa Corte n. 3508 del 1993, poi seguita dalla sentenza n. 1992 del 2000), la quale aveva colto l'autentico significato del testo normativo letterale, ponendo in rilievo con congrua motivazione che il concetto di "dirigente", usato dall'art. 2 n. 10 della legge n. 154 del 1981 con riferimento alle società per azioni con capitale maggioritario dell'ente locale, non poteva identificarsi con la categoria giuslavoristica di cui all'art. 2095 cod. civ.

Ad avviso della Corte distrettuale, l'orientamento ora richiamato non trovava alcun persuasivo elemento di contrasto negli argomenti addotti dagli appellanti. Né avevano pregio le considerazioni di questi ultimi, dirette a sostenere che l'avvenuto trasferimento dei poteri del consiglio all'amministratore delegato non avrebbe consentito l'esercizio d'indebite influenze. Infatti, la delega non poteva privare il consiglio di amministrazione di alcuni dei poteri fondamentali di gestione della società (art. 2381 cod. civ.). Inoltre essa poteva sempre essere revocata e, comunque, in materia non aveva rilievo l'indagine in ordine alla concreta influenza esercitata sugli elettori o sulla praticabilità di tale influenza, rilevando invece il semplice esercizio delle finzioni, ritenuto dalla legge sufficiente in quanto fonte di possibile inquinamento della campagna elettorale.

La Corte napoletana respinse, ancora, la doglianza con la quale il  Di Criscio  sosteneva che a torto il Tribunale avrebbe negato valore alla "retroattiva" dichiarazione di dimissioni a far data dal 2 aprile 2001. Al riguardo essa osservò che non era possibile riconoscere validità a dimissioni "retroattive", perché ciò avrebbe condotto a negare la stessa necessità della tempestiva rimozione della causa d'ineleggibilità.

Infine, essa ritenne non fondato l'argomento secondo cui la società, a partecipazione maggioritaria del Comune, non aveva iniziato l'esercizio dell'attività d'impresa prima delle elezioni. La circostanza era irrilevante perché, accertato che l'amministratore di tale società era compreso nel novero dei "dirigenti" ineleggibili, salva tempestiva rimozione della causa d'ineleggibilità, la "fattualità" concreta della ragione di turbativa della campagna elettorale restava estranea al tema d'indagine, in quanto la legge mirava a prevenire i semplici pericoli derivanti alla par condicio, che si presumevano collegati alla partecipazione alla competizione elettorale di persone rivestite di posizioni di potere, idonee a determinare anche semplici suggestioni ed aspettative nell'elettorato.

Contro la suddetta sentenza Angela Sicco Carandente, Nicola Carandente, Giancarlo Alborino, Domenico Palumbo, Giuseppe Susino e Carmine Caiazzo hanno proposto ricorso per cassazione, affidato ad un unico articolato motivo.

Altro ricorso è stato proposto da  Gabriele Di Criscio , sulla base di un unico motivo, a sua volta articolato su più profili.

Ermanno Cigolotti  ha resistito con controricorso.

Gli altri intimati (Procuratore generale presso la Corte di appello di Napoli e Raffaele Vaccaro) non hanno svolto attività difensiva.

Con nota in data 1° giugno 2002 la difesa di  Angela Sicco Carandente ed altri (ricorso n. 14436/2002 R.G.) ha chiesto che la Corte si pronunzi a sezioni unite, rilevando un contrasto nella giurisprudenza della prima sezione civile sulla questione che forma oggetto della controversia.

La causa, con provvedimento del Primo Presidente, è stata quindi assegnata alle sezioni unite della Corte ed è stata chiamata all'udienza di discussione.

 

Motivi della decisione

1. I due ricorsi (n. 14436/2002 e n. 17895/2002) proposti, rispettivamente, da  Angela Sicco Carandente  e dagli altri cinque cittadini elettori indicati in epigrafe, nonché da  Gabriele Di Criscio , in quanto diretti contro la medesima sentenza, devono essere riuniti ai sensi dell'art. 335 cod. proc. civile.

2. Il ricorso per cassazione proposto (in via autonoma) dal  Di Criscio  risulta notificato il 1° luglio 2002. La sentenza impugnata era stata notificata il 27 maggio 2002, ma, a quanto si desume dagli atti, la notifica stessa non era avvenuta ad istanza di parte, bensì di ufficio, cioè - deve ritenersi - ai sensi dell'art. 84, comma 2, del D. P. R. 16 maggio 1960, n. 570, come modificato dall'art. 4 della legge 23 dicembre 1966, n. 1147. Il ricorso della  Sicco Carandente  e degli altri cittadini elettori era stato notificato (anche al detto  Di Criscio ) il 28 maggio 2002.

Ai sensi dell'art. 82/3 del D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, aggiunto dall'art. 1 della legge 23 dicembre 1966, n. 1147 (richiamato dall'art. 70 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267), le sentenze pronunziate in secondo grado dalla Corte di appello possono essere impugnate con ricorso per cassazione, dalla parte soccombente e dal procuratore generale presso la Corte di appello, entro venti giorni. dalla loro notificazione (ad istanza di parte, non essendo idonea a far decorrere il termine breve la notificazione eseguita a cura del sindaco, ai sensi dell'art. 84, comma secondo, D.P.R. n. 570 del 1960 e successive modificazioni). Per quanto non diversamente disposto dalla citata legge, nel giudizio di cassazione si applicano le norme del codice di procedura civile, ma tutti i termini del procedimento sono ridotti alla metà.

Come questa Corte ha già affermato, stante il principio di unità del processo d'impugnazione - secondo il quale l'impugnazione proposta per prima determina la pendenza di un unico processo, nel quale sono destinate a confluire, sotto pena di decadenza, per essere decise simultaneamente, tutte le eventuali impugnazioni successive della stessa sentenza, le quali, pertanto, hanno sempre carattere incidentale - nei procedimenti con pluralità di parti, avvenuta ad istanza di una di esse la notificazione del ricorso per cassazione, le altre parti (cui questo sia stato notificato) devono proporre a pena di decadenza i loro ricorsi avverso la medesima sentenza nello stesso procedimento e, quindi, nella forma delle impugnazioni incidentali. Ne deriva che il ricorso proposto irritualmente in forma autonoma da chi, in forza degli artt. 333 e 371 cod. proc. civ., avrebbe potuto proporre soltanto impugnazione incidentale, per convertirsi in quest'ultima, deve averne i requisiti temporali, onde la conversione risulta ammissibile solo se la notificazione del relativo atto non ecceda il termine (ordinario) di quaranta giorni decorrente dalla notificazione del ricorso principale (tra le più recenti: Cass., sez. un., 25 giugno 2002, n. 9232). Nel caso in esame, però, il detto termine era ridotto alla metà, vertendosi in tema di contenzioso elettorale.

Pertanto il ricorso per cassazione del  Di Criscio (avente natura di ricorso incidentale, perché ben successivo a quello, principale, formulato dalla Carandente Sicco e dagli altri soggetti indicati in epigrafe) doveva essere proposto entro venti giorni dalla notifica del detto ricorso principale, cioè entro il 17 giugno 2002. Esso si rivela, dunque, tardivo in quanto notificato soltanto il I° luglio 2002 e, perciò, deve essere dichiarato inammissibile.

3. Con l'unico, articolato mezzo di cassazione Angela Sicco Carandente, Nicola Carandente, Giancarlo Alborino, Domenico Palumbo, Giuseppe Susino e Carmine Caiazzo denunziano violazione e falsa applicazione di norme di diritto, violazione e falsa applicazione dell'art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale e dell'art. 60, 1° comma, n. 10 del D. Lgs. n. 267 del 2000, motivazione omessa, insufficiente e contraddittoria su punto decisivo della controversia, in relazione all'art. 360, primo comma, n. 3 e 5, cod. proc. civile.

La sentenza impugnata, esaminando il gravame dei ricorrenti, avrebbe erroneamente ritenuto che essi intendessero escludere, sic et simpliciter, i componenti dei consigli d'amministrazione delle società a partecipazione maggioritaria del Comune dal novero dei soggetti considerati ineleggibili dall'art. 60, n. 10, del D. Lgs. n. 267 del 2000.

Tale errore avrebbe indotto la Corte di merito a non esaminare compiutamente un punto decisivo della controversia, e di tale omissione l'insufficiente motivazione della detta sentenza risentirebbe, palesando una contraddizione di fondo esternata nelle due seguenti proposizioni, tra loro in netto contrasto: a) nella fattispecie l'interpretazione estensiva (adottata dal Tribunale) sarebbe pienamente legittima; b) nella fattispecie l'interpretazione estensiva sarebbe superflua, essendo sufficiente quella letterale del testo.

La Corte territoriale, poi, avrebbe considerato inesistente, nel sistema della legge n. 154 del 1981, una sanzione d'incompatibilità a ricoprire la carica di consigliere comunale e sindaco per chi sia semplice amministratore di una società con partecipazione maggioritaria del comune, laddove tale sanzione sarebbe prevista dall'art. 3, primo comma, n. 1, della citata legge n. 154, confluita nell'art. 63, primo comma, n. 1, del T.U. n. 267 del 2000.

I ricorrenti non avrebbero sostenuto che l'interpretazione letterale dell'art. 60 n. 10 del D.Lgs. n. 267 del 2000 comportasse l'ineleggibilità soltanto per le due categorie dei “legali rappresentanti" e dei "dirigenti" (questi ultimi intesi come funzionari dipendenti di alto livello), bensì avrebbero affermato che tra gli ineleggibili rientrano anche gli amministratori, purché muniti di deleghe e quindi con funzioni e poteri di dirigenti.

La Corte di appello, invece, avrebbe inteso includere ogni componente del consiglio di amministrazione nella categoria degli ineleggibili, ai sensi del citato art. 60, n. 10, pervenendo a tale conclusione attraverso le due contrastanti affermazioni sulla necessità o meno dell'uso dell'interpretazione estensiva nella lettura della norma de qua.

Esaminando l'ipotesi che considera superflua tale interpretazione, i ricorrenti rilevano che la lettura del termine "dirigente" - effettuata dalla Corte di merito secondo l'orientamento espresso nelle pronunzie di questa Corte (sentenze n. 3508/1993 e n. 1992/2000) - sarebbe "sostanzialmente e per larga parte condivisibile" (ricorso per cassazione, pag. 11). Si potrebbe cioè convenire sull'affermazione secondo cui la norma avrebbe inteso riferirsi a chi “legalmente rappresenti" e a chi "dirige la società”, che sarebbe cosa diversa dal rivestire, come prestatore di lavoro subordinato, la qualifica di dirigente. In considerazione di tale lettura, i ricorrenti avrebbero limitato l'inclusione nel novero dei dirigenti a quei consiglieri di amministrazione che svolgono funzioni direttive.

Tuttavia, non sarebbe la mera qualifica di membro di un consiglio di amministrazione a conferire al soggetto interessato i poteri direttivi, derivanti invece dalle funzioni espletate, che sarebbero direttive per gli amministratori cui vengono conferite deleghe o poteri, mentre non lo sarebbero per gli amministratori privi di tali deleghe o poteri.

L'amministratore non legale rappresentante, privo di deleghe o funzioni dirigenziali, non sarebbe in grado d'inquinare la campagna elettorale, non avendo, per la carica rivestita. le potestà considerate dal legislatore in grado d'inquinare il libero voto.

Infatti, il consigliere di amministrazione privo di deleghe avrebbe soltanto il potere di esprimere la propria volontà all'interno di un organo collegiale, e riuscirebbe a far valere tale volontà soltanto se la maggioranza dei componenti del consesso cui appartiene esprime volontà identica, sicché non sarebbe in grado di alterare la par condicio.

In proposito andrebbero richiamati gli argomenti di questa Corte, la quale avrebbe affermato che il candidato eletto consigliere comunale (o sindaco), che rivesta la carica di amministratore di un ente sottoposto a vigilanza del comune stesso, è eleggibile (sentenza n. 5216 del 7 aprile 2001).

Richiamato il contenuto di tale pronunzia, i ricorrenti passano in rassegna le norme sull'ineleggibilità e sull'incompatibilità nelle quali compare il termine "amministratori" (artt. 60 e 63 T. U. n. 267/2000), giungendo alla conclusione che sarebbero individuati come ineleggibili i soli consiglieri che abbiano le funzioni di rappresentanza o poteri gestori non generici bensì quelli specificamente previsti: poteri di rappresentanza e di organizzazione e coordinamento del personale.

Nel termine "dirigenti" non sarebbero compresi tutti gli amministratori, ma qualunque dirigente anche se amministratore. La legge avrebbe inteso operare una netta distinzione tra i membri dei consigli di amministrazione delle società in qualche modo controllate dall'ente alla cui guida il candidato aspira, prevedendo due tipi di sanzioni: l'ineleggibilità per gli amministratori con poteri gestori o con legale rappresentanza (art. 60, primo comma. n. 10); l'incompatibilità per gli amministratori privi di tali poteri che, per essere i padroni della società, verrebbero a trovarsi in posizione conflittuale con l'ente che controlla la società da loro amministrata (art 63, primo comma, n. 1).

Proprio le norme sull'incompatibilità confermerebbero in modo definitivo tale interpretazione. Infatti, soltanto nel citato art. 63 i membri del consiglio di amministrazione sarebbero considerati in quanto tali, prescindendo dal ruolo che svolgono, e ciò sarebbe dimostrato anche dall'esegesi testuale del dettato normativo (in tutti i casi in cui il legislatore accosta la locuzione “amministratore" al dipendente con poteri di rappresentanza o di coordinamento verrebbe usata una congiunzione disgiuntiva o la virgola).

Peraltro, inserire il termine "amministratore” tra le parole “legali rappresentanti" e "dirigenti", contenute nel citato art. 60, n. 10, non sarebbe consentito dall'interpretazione estensiva, sussistendo al riguardo due limiti invalicabili: il primo derivante dalla necessità di rendere sempre esplicito il contenuto della norma senza nulla aggiungere alla sua portata (mentre nella specie sarebbe stato aggiunto il termine "amministratori"); il secondo conseguente all'esistenza di una norma di dubbio contenuto, nel caso in esame non ravvisabile in quanto la norma sarebbe tanto chiara da rispondere perfettamente all'esigenza di comprensione da parte dei destinatari, tra cui i cittadini elettori che, nel caso in esame, avrebbero operato le loro scelte conformandosi al dettato normativo.

Infine, la sentenza impugnata non avrebbe esaminato con attenzione la documentazione prodotta, costituente prova non soltanto della mancanza di qualunque potere direttivo (e, quindi, inquinante) del  Di Criscio , ma anche del mancato funzionamento della società che, all'epoca delle elezioni, ancora non aveva cominciato la propria attività. I documenti esibiti, infatti, avrebbero provato che all'amministratore delegato della società erano stati conferiti tutti i poteri, tranne quelli non delegabili di cui all'art. 2381 cod. civ., che non potevano essere considerati poteri di gestione o di coordinamento.

In definitiva, sarebbe escluso che, nel caso in esame, la posizione del candidato consentisse l'inquinamento della competizione elettorale.

Il ricorso, nei termini qui riassunti, porta all'esame delle Sezioni unite la seguente questione: se l'amministratore membro del consiglio di amministrazione (ma privo di deleghe e di poteri rappresentativi) di società per azioni con capitale maggioritario del comune sia ineleggibile a sindaco del medesimo comune, ai sensi dell'art. 60, comma primo, n. 10, del T.U. recato dal decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.

Tale norma, enunciando una serie di casi d'ineleggibilità, stabilisce che non sono eleggibili a sindaco, presidente della provincia, consigliere comunale, provinciale e circoscrizionale (tra gli altri) "i legali rappresentanti e i dirigenti delle società per azioni con capitale maggioritario rispettivamente del comune e della provincia".

Questo dettato normativo riproduce, senza modifiche, il testo dell'art. 2, comma primo, n. 10, della legge 23 aprile 1981, n. 154, che individuava un identico caso d'ineleggibilità per i consiglieri regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali. Mentre tale norma era in vigore, nella giurisprudenza di questa Corte si è formato un orientamento, alla stregua del quale l'appartenenza al consiglio di amministrazione di una società per azioni con capitale maggioritario dell'ente locale configura la causa d'ineleggibilità di cui all'art. 2, n. 10, della legge n. 154 del 1981, in quanto la nozione (ivi recepita) di dirigente non è da intendere nel senso proprio dell'art. 2095 cod. civ. ed indicativo di una specifica categoria di prestatori di lavoro subordinato, bensì come riferimento alla posizione di quanti concorrono - come coloro che compongono il suddetto organo collegiale amministrativo - all'elaborazione delle scelte gestorie e di politica economica della società.

In tal senso hanno deciso le sentenze 24 marzo 1993, n. 3508, 27 ottobre 1993, n. 10701, 22 febbraio 2000, n. 1992, sia pure sulla base di argomenti ermeneutici non pienamente coincidenti (la prima e la terza ritennero che l'amministratore rientrasse nel novero dei dirigenti, perché questo termine non era identificabile con la categoria disegnata dall'art. 2095 cod. civ.; la seconda affermò che gli amministratori erano compresi tra i soggetti ineleggibili, non in virtù di una interpretazione propria o letterale della norma bensì in base ad una lettura estensiva della stessa). Anche la sentenza 6 marzo 2000, n. 2490, pur non affrontando la questione ex professo considera però come presupposta, ai fini della decisione adottata, l'ineleggibilità alla carica di consigliere comunale del componente del consiglio di amministrazione di una società partecipata dal comune.

In una prospettiva diversa si colloca la sentenza 7 aprile 2001, n. 5216. Essa tratta dell'incompatibilità alla carica di consigliere (nella specie) comunale, sancita dall'art. 3, primo comma, n. 1 della legge n. 154 del 1981 nei confronti dell'amministratore o del dipendente con poteri di rappresentanza o di coordinamento di ente, istituto o azienda soggetti a vigilanza da parte del comune o che da questo riceva, in via continuativa, una sovvenzione in tutto o in parte facoltativa, quando la parte facoltativa superi nell'anno il 10% del totale delle entrate dell'ente (la norma, poi, è stata riprodotta per il comune e per la provincia nell'art. 63, primo comma., n. 1 del D.Lgs. n. 267 del 2000); e ravvisa la situazione di vigilanza nella partecipazione minoritaria del comune al capitale della società amministrata dal consigliere comunale, salvo l'accertamento che, per lo specifico atteggiamento del caso concreto, alla partecipazione minoritaria corrisponda una capacità d'incidenza sulle vicende della società così esigua da risultare eguale a zero.

La sentenza muove dal rilievo che, nel sistema introdotto dalla legge n. 154 del 1981, la situazione del candidato eletto consigliere comunale, che rivesta la carica di amministratore di un ente sottoposto a vigilanza del comune stesso, è compresa non tra le cause d'ineleggibilità previste dall'art. 2 della richiamata legge ma tra le cause d'incompatibilità previste dall'art. 3. E procede poi a ricostruire la nozione di vigilanza, rilevante ai fini della menzionata disposizione normativa, affermando che la partecipazione del comune ad una società di capitali in veste di socio sottoscrittore della maggior quota di capitale realizza la suddetta nozione e determina, quindi, l'incompatibilità tra la carica di amministratore dell'ente e quella di amministratore della medesima società. Aggiunge che, peraltro, la stessa situazione può ravvisarsi anche in presenza di partecipazione soltanto minoritaria del comune al capitale della società amministrata dal consigliere comunale (ipotesi esaminata in quella fattispecie).

Come si vede, la sentenza richiamata, pur riconducendo all'incompatibilità la situazione che viene in rilievo in questa causa, in realtà non approfondisce il tema relativo al ruolo soggettivo del consigliere di amministrazione della società per azioni, spostando piuttosto l'indagine sul concetto di vigilanza, che definisce con puntualità; sicché, in effetti, un contrasto vero e proprio rispetto alle altre pronunzie sopra menzionate non sussiste, configurandosi invece una difformità di linee argomentative conseguenti alla diversità delle fattispecie esaminate.

Per completare il quadro normativo e giurisprudenziale, resta da dire che, in epoca anteriore alla legge n. 154 del 1981, la materia era disciplinata dal D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (recante il T.U. delle leggi per la composizione e l'elezione degli organi delle amministrazioni comunali), il quale, senza distinguere tra cause d'ineleggibilità e cause d'incompatibilità, disponeva, nell'art. 15, primo comma, n. 3, che non erano eleggibili a consiglieri comunali coloro che ricevevano uno stipendio o salario dal comune o da enti, istituti o aziende dipendenti, sovvenzionati o sottoposti a vigilanza del comune stesso, nonché gli amministratori di tali enti, istituti o aziende. Essendo in vigore la citata norma, la giurisprudenza aveva ricondotto nella nozione di "enti" anche le società per azioni (cfr. Cass., 29 maggio 1972, n. 1679; Cass., 8 luglio 1974, n. 1987).

In questo contesto, il collegio ritiene di dover ribadire l'orientamento già espresso, segnatamente nelle sentenze n. 3508 del 1993 e n. 1992 del 2000.

Si deve premettere che, data la natura del giudizio, questa Corte è chiamata a decidere anche nel merito, con poteri di diretta cognizione dei fatti di causa e con facoltà di esame degli stessi, sia pure nell'ambito delle risultanze probatorie già acquisite nei precedenti gradi (Cass., 7 febbraio 2001,- n. 1733; 14 aprile 1997, n. 3193, in motivazione; 9 febbraio 1995, n. 1465; 1° febbraio 1991, n. 966; 24 marzo 1984, n. 1939). Il che esclude la rilevanza di (presunti) vizi della motivazione della sentenza impugnata.

Ciò posto, occorre prendere le mosse dal dettato normativo che, come già si è notato, prevede (nell'art. 60, primo comma, n. 10 del D.Lgs. n. 267 del 2000) l'ineleggibilità per i legali rappresentanti e i dirigenti delle società per azioni con capitale maggioritario, rispettivamente, del comune o della provincia.

Il primo rilievo (d’indubbia rilevanza ermeneutica), che si trae dal testuale tenore della norma, è il seguente: il legislatore ha inteso contemplare in modo espresso un caso di ineleggibilità per i legali rappresentanti e i dirigenti di un tipo specifico di società (le società per azioni), caratterizzate da un capitale maggioritario del comune o della provincia. Ciò, evidentemente, perché, con riferimento alla società per azioni - costituente il tipo di società più importante nella realtà economica, sia per la sua ampia diffusione, sia perché è la forma elettiva delle imprese di medie e grandi dimensioni - ed in presenza di una partecipazione maggioritaria dell'ente territoriale, si è avvertita la necessità di una netta separazione tra i soggetti che operano, con funzioni di legale rappresentanza o di dirigenza, nelle dette società e gli amministratori degli enti territoriali indicati.

In altre parole, il legislatore ha inteso sancire l'ineleggibilità a carico di chi esprime la società per azioni all'esterno, attraverso il potere di rappresentanza, ovvero di chi contribuisce nell'ambito della medesima, società all'elaborazione delle scelte gestorie e di politica economica, perché ha considerato inquinante per il buon andamento dell'amministrazione pubblica, fonte di conflitti d'interesse (ancorché soltanto potenziali), e suscettibile di alterare la par condicio influenzando la volontà degli elettori in sede di campagna elettorale, la posizione del soggetto che, rivestendo i ruoli suddetti nell'ambito societario cui partecipi il comune come socio di maggioranza, intenda cumulare con essi la carica di amministratore del medesimo ente territoriale.

Pertanto, ai fini di causa, l'indagine deve essere diretta ad accertare il significato del termine "dirigenti" contenuto nella menzionata norma.

Ad avviso del collegio deve considerarsi certo che - come già ritenuto dalla sentenza n. 3508 del 1993 - esso non possa identificarsi con la categoria (propria del diritto del lavoro) definita dall'art. 2095 cod. civile. Orienta in tal senso il tenore complessivo della norma, incentrato sullo specifico tipo di società, alla cui disciplina giuridica (e non a quella del diritto del lavoro) bisogna dunque fare riferimento.

Orbene, nel diritto delle società per azioni, come posto in luce dalla dottrina, gli amministratori costituiscono l'organo cui è affidata la gestione della società e la direzione dell'impresa sociale. La centralità della loro posizione nell'assetto organizzativo della società per azioni è rimarcata dalle numerose e articolate funzioni che ad essi competono per legge (tra cui il potere gestorio; il potere d'impulso all'attività dell'assemblea; la tenuta dei libri e delle scritture contabili e, di particolare rilievo, la redazione annuale del progetto di bilancio da sottoporre all'approvazione dell'assemblea; la vigilanza sul generale andamento della gestione sociale per prevenire il compimento di atti pregiudizievoli: v, art. 2392, comma secondo, cod. civ.).

Gli amministratori, una volta nominati dall'assemblea, sono dunque investiti di ampi poteri decisionali e di poteri propri esercitabili in posizione di autonomia rispetto all’assemblea medesima, sia pure (ovviamente) nell'ambito dell'oggetto sociale.

L'attività di vigilanza sull'andamento generale della gestione spetta, oltre che al consiglio collegialmente, anche al singolo amministratore. Ciò perché egli è comunque personalmente responsabile dei danni che alla società possono derivare dall'omessa vigilanza.

Né può condividersi l'argomento secondo cui tali principi non sarebbero operanti quando - come nel caso di specie - tutti i poteri siano stati conferiti all'amministratore delegato della società. In primo luogo esistono poteri non delegabili (cfr. l'art. 2381 cod. civ.), aventi particolare rilevanza proprio sotto il profilo della gestione (contrariamente a quanto assumono i ricorrenti), quali sono quelli relativi alla redazione del bilancio (art. 2423 cod. civ.) e alle operazioni sul capitale (art. 2443, 2446, 2447 cod. civ.). A parte ciò, la delega non soltanto è revocabile ma non spoglia il consiglio di amministrazione delle attribuzioni delegate, determinando soltanto una competenza concorrente del consiglio stesso e degli organi delegati.

In questo quadro, non si può porre in dubbio che nella nozione di "dirigenti", usata dalla norma de qua, rientrino anche, e in primo luogo, gli amministratori della società per azioni, cioè coloro che istituzionalmente la dirigono. La norma, però, non ha ritenuto di limitare ad essi l'ineleggibilità, e perciò non ha fatto specifico riferimento agli amministratori, utilizzando invece il termine più ampio di dirigenti, comprensivo anche di coloro che in ambito societario esercitano funzioni direttive (come i direttori generali, i quali non a caso sono soggetti alle disposizioni che regolano la responsabilità degli amministratori [art. 2396 cod. civ.]).

I ricorrenti non contestano tale risultato ermeneutico, che rende superfluo il ricorso all'interpretazione estensiva (ancorché questa sia ammessa nella materia in esame: Corte costituzionale, sentenza n. 421 del 1999; sentenza n. 44 del 1997), dal momento che si tratta soltanto di attribuire al termine "dirigenti” il suo significato proprio nel contesto normativo in cui il legislatore lo ha impiegato.

Essi, invece, sostengono di avere affermato "che rientrano tra i soggetti ineleggibili anche gli amministratori purché muniti di deleghe e quindi con funzioni e poteri di dirigenti" (ricorso per cassazione, pag. 10). Ma questa tesi non può essere condivisa.

Come già si è visto, i poteri di gestione e direttivi spettano al consiglio di amministrazione (e quindi ai suoi componenti), né vengono meno per effetto di una eventuale delega (a parte i poteri non delegabili), che non spoglia il consiglio delle attribuzioni delegate, ma determina soltanto una competenza concorrente.

Il consigliere di amministrazione, quindi, conserva il suo ruolo istituzionalmente dirigenziale (pur non avendo deleghe), in quanto questo è connesso alla posizione che egli riveste nell'ambito della società e che è definito dalla legge (artt. 2380 e ss. cod. civ.). Da tale posizione il legislatore fa discendere l'ineleggibilità (anche) per i consiglieri di amministrazione di società per azioni con partecipazione maggioritaria del comune o della provincia.

L'assunto dei ricorrenti - secondo cui il consigliere di amministrazione privo di deleghe non avrebbe alcuna possibilità di determinare decisioni idonee ad influire sulle scelte dei cittadini - non è conforme all'assetto normativo sopra descritto e contrasta col dettato della legge elettorale, che non richiede una concreta influenza esercitata sugli elettori ma, come ben posto in luce dalla sentenza impugnata, collega l'ineleggibilità all'esercizio di determinate funzioni, ritenute idonee a costituire fonte di possibile inquinamento della campagna elettorale.

Quanto al rapporto tra l'art. 60, primo comma, n. 10 del T.U. n. 267 del 2000 e l'art. 63, primo comma, n. 1 dello stesso T. U. (concernente ipotesi d'incompatibilità), esso è un rapporto di species a genus. La seconda norma ritiene incompatibile (non ineleggibile) l'amministratore o il dipendente con poteri di rappresentanza o di coordinamento di ente, istituto o azienda soggetti a vigilanza rispettivamente da parte del comune o della provincia o che dagli stessi riceva sovvenzioni, con le modalità nella norma stessa indicate. Tale norma, dunque, ha un ambito ben più ampio di quello recato dall'art. 60, primo comma, n. 10, perché si riferisce ad una pluralità di organismi (ente, istituto, azienda), in relazione ai quali adotta il termine "amministratori" assunto in senso molto più esteso della specifica categoria costituente organo delle società per azioni, e fa leva su presupposti, come il rapporto di vigilanza o di sovvenzione, diversi dalla partecipazione maggioritaria del comune o della provincia. Le due norme, perciò, coprono aree distinte, sicché, quando si è in presenza di legali rappresentanti o di dirigenti (nel senso e con il significato sopra indicati) di società per azioni con capitale maggioritario del comune o della provincia, ricorre un'ipotesi d'ineleggibilità e non d’incompatibilità. E considerazioni analoghe valgono per gli altri casi in cui gli art. 60 e 63 del T. U. fanno riferimento (in generale) agli amministratori.

Resta da dire: a) che, come accertato dalla Corte distrettuale e come è incontroverso, il  Di Criscio  si dimise dalla carica di componente del consiglio di amministrazione della società con lettera del 18 aprile 2001, cioè dopo il giorno fissato per la presentazione delle candidature (14 aprile 2001), sicché quelle dimissioni furono tardive (art. 60, comma terzo, T.U. n. 267 del 2000; b) che l'indicazione contenuta nella citata lettera, secondo cui le dimissioni dovevano ritenersi presentate con decorrenza dal 2 aprile 2001, era priva di efficacia, non essendo consentite le dimissioni con effetto "retroattivo", che priverebbero di significato la necessità, normativamente sancita, di rimuovere la causa d'ineleggibilità non oltre il giorno fissato per la presentazione delle candidature; c) che anche l'argomento, secondo cui la società a partecipazione maggioritaria del comune non aveva iniziato l'attività d'impresa prima delle elezioni, non ha rilevanza, sia perché la società per azioni acquista la personalità giuridica con l'iscrizione nel registro delle imprese (art. 2331 cod. civ.), cui è correlata l'acquisto della qualità d'imprenditore, sia perché, come ben posto in luce dalla sentenza impugnata, una volta individuato l'amministratore di tale società come compreso nel novero dei "dirigenti ineleggibili (salva tempestiva rimozione della causa d'ineleggibilità), l'esistenza concreta della ragione di turbativa nella campagna elettorale resta estranea al tema d'indagine, in quanto la legge ha inteso prevenire i semplici pericoli derivanti alla par condicio, che si presumono collegati alla partecipazione alla competizione elettorale di persone rivestite di posizioni di potere idonee a determinare anche semplici suggestioni ed aspettative nell'elettorato.

Il punto, peraltro, ha formato oggetto di specifica statuizione nella sentenza della Corte napoletana e non risulta impugnato col ricorso principale.

Conclusivamente, alla stregua delle considerazioni che precedono, deve essere ribadito il seguente principio di diritto:

“L’appartenenza al consiglio di amministrazione di una società per azioni con capitale maggioritario di un comune o di una provincia (nella specie, comune), configura la causa d'ineleggibilità alla carica di sindaco del medesimo ente locale, di cui all'art. 60, primo comma, n. 10, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (che riproduce il testo già contemplato - per i consiglieri regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali - dall'art. 2, primo comma, n. 10, della legge 23 aprile 1981, n. 154), perché la nozione di "dirigente" recepita nella menzionata norma non è da intendere nel senso proprio dell'art. 2095 cod. civ., come indicativa di una particolare categoria dei prestatori di lavoro subordinato, ma deve essere letta nel contesto normativo in cui è inserita, cioè con specifico riguardo alla disciplina giuridica delle società per azioni, e quindi come riferimento alla posizione di quanti concorrono - come coloro che compongono il consiglio di amministrazione di una società per azioni - all'elaborazione delle scelte gestorie e di politica economica della società stessa”.

La sentenza impugnata si è uniformata a tale principio, sicché essa si sottrae alle censure dei ricorrenti.

Ne deriva che il ricorso principale deve essere respinto.

Avuto riguardo alla natura delle questioni trattate, si ravvisano giusti motivi per dichiarare compensate tra le parti le spese del giudizio di cassazione.

 

P.Q.M.

la Corte suprema di cassazione, pronunziando a sezioni unite, riunisce i ricorsi; dichiara inammissibile il ricorso incidentale del  Di Criscio ; rigetta il ricorso principale ( Carandente Sicco Angela  ed altri); dichiara compensate tra le parti le spese del giudizio di cassazione.

Così deciso in Roma, il 23 ottobre 2003, nella camera di consiglio delle sezioni unite civili della Corte suprema di cassazione.

 

Depositata in cancelleria il 25 novembre 2003.

 

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